O STF e o Direito ambiental: Entre o dever constitucional e os limites da democracia

No artigo anterior, publicado neste espaço, observei que a lei geral do licenciamento ambiental revelou um fenômeno que vai muito além do licenciamento que é a transferência sistemática ao STF da responsabilidade de dar a última palavra sobre as grandes questões nacionais. Essa observação merece ser aprofundada, sem politização, mas também sem condescendência.

Três episódios recentes, considerados em conjunto, revelam um padrão visível. Vejamos. Na ADPF 708, o STF proibiu o contingenciamento das receitas do Fundo Clima e determinou ao Executivo que o fizesse funcionar. Na ADPF 760, foi além, fixou metas concretas de desmatamento para a Amazônia e passou a monitorá-las em audiências periódicas, determinando ao governo federal compromissos concretos e mensuráveis de redução de desmatamento. No caso do Marco Temporal, o ciclo se completou de forma emblemática, posto que o STF rejeitou a tese, o Congresso Nacional a reinstituiu por lei e o STF a derrubou novamente. E agora, as ADIns 7.913, 7.916 e 7.919, distribuídas ao ministro Alexandre de Moraes e ajuizadas por partidos políticos, povos indígenas e entidades ambientalistas, recolocaram no Tribunal uma disputa que o Congresso levou quase vinte anos debatendo para tentar resolver, com pedido de suspensão imediata da lei ainda pendente de apreciação.

Esses episódios não são coincidência. É a evidência de um padrão traduzido e visualizado no fato incontestável de que toda vez que o processo político não consegue construir consenso sobre política ambiental, o conflito migra para o Judiciário.

Um dos diversos e possíveis fatos que podem explicar tal padrão consiste no fato de que a base constitucional, ainda que recheada de princípios, é sólida. No entanto cumpre registrar que não é ilimitada.

O art. 225 da Constituição Federal impõe ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Quando o Executivo se omite de forma grave e reiterada, o STF não pratica ativismo ao intervir, mas sim cumpre sua obrigação constitucional. Isso é controle de constitucionalidade e é legítimo.

Entretanto, há uma diferença qualitativa entre declarar uma lei inconstitucional e fixar metas anuais de desmatamento, monitorar seu cumprimento em audiências periódicas e substituir, na prática, a função de planejamento e execução de políticas públicas que compete ao Executivo. Essa diferença precisa ser dita, respeitada e revisitada constantemente.

O STF não é o causador da situação que se vive. É o espelho de um sistema que não consegue resolver suas próprias tensões pelos meios constitucionais adequados.

Um Congresso que leva vinte anos para aprovar uma lei ambiental e produz um texto imediatamente contestado por três ADIns, um Executivo que alterna entre omissão inconstitucional e excesso normativo, e uma sociedade civil que recorre ao Judiciário porque não encontra resposta nos demais Poderes ou porque simplesmente não concorda em ter suas teses ou seus ideais contrariados, demonstra que muito há que ser repensado. Atualmente esse é o retrato de uma disfuncionalidade que, se não for nomeada, não será corrigida, sendo certo que nenhum Tribunal, em qualquer lugar do mundo, por mais comprometido que seja com a Constituição, governa melhor do que as instituições democráticas que deveriam fazê-lo.

Portanto, o equilíbrio é necessário. O princípio da separação dos Poderes não é peça de museu, é uma garantia estrutural do Estado Democrático de Direito. As grandes decisões de política ambiental devem ser tomadas, primariamente, pelos Poderes com legitimidade democrática direta. O STF deve intervir quando há omissão inconstitucional clara e quando direitos fundamentais são violados de forma manifesta, mas não como árbitro permanente e universal de toda tensão entre proteção ambiental e o desenvolvimento sustentável.

Há, nesse ponto, um argumento que raramente é feito com a clareza que merece. O processo legislativo, por mais imperfeito que seja, tem uma virtude estrutural que o processo judicial não possui, que é a pluralidade. O Congresso Nacional, bem ou mal, reúne representantes eleitos de todas as regiões do País, de realidades econômicas, sociais, culturais e ambientais profundamente distintas. Essa representação plural é condição para que a lei produzida tenha sensibilidade às enormes diferenças que caracterizam o Brasil continental e absolutamente heterogêneo.

Assim como uma peça de roupa em tamanho único jamais servirá adequadamente a corpos tão diferentes entre si, uma política ambiental uniformemente decidida por um colegiado de onze ministros, sem representação regional e sem o crivo do debate plural, tende a servir mal a todos, e pior ainda às regiões mais vulneráveis. O que é razoável para o agronegócio consolidado do Centro-Oeste pode ser inviável para a economia familiar do Nordeste semiárido. O que protege adequadamente o bioma Amazônico pode ser desproporcional para as realidades do Sul do país ou para a efetiva e específica tutela da Mata Atlântica ou do Cerrado. Essas diferenças existem, são legítimas, e o processo legislativo é, por natureza e por mandato constitucional, o espaço adequado para equacioná-las.

A solução não está no Judiciário. Está na qualidade do processo legislativo e na responsabilidade do Executivo. Um Congresso que aprova leis com consenso técnico sólido e um Executivo que implementa políticas com eficiência e perenidade não precisam do STF para resolver o que é de sua competência.

Enfim, o fato é que a rota precisa ser alterada. Algo não está bem no equilíbrio atual entre os Poderes no Brasil e o Direito Ambiental, pela sua centralidade constitucional, é o campo onde essa disfuncionalidade se manifesta com grande clareza. Nomear esse problema não é enfraquecer a proteção ambiental. É, ao contrário, a condição para que ela seja construída sobre bases institucionais sólidas e não sobre a insegurança jurídica permanente de um sistema que pretende resolver no Judiciário o que deveria resolver onde realmente pertence e possui seu lugar há muito demarcado.