Quem controla a pergunta começa a comandar o voto

A urna registra a escolha, mas a democracia começa antes, quando o cidadão pergunta, compara, desconfia e revê suas convicções. Quando um sistema de IA interrompe esse percurso com uma recusa invisível, restringe o acesso à informação e passa a controlar as condições em que o voto se forma.

Cinco garantias antes da urna

O silêncio de uma inteligência artificial também pode influenciar uma eleição. A Portaria TSE 463/26, editada pelo presidente do TSE, deu às empresas de tecnologia o prazo até 16 de agosto para explicar como impedirão seus sistemas de opinar, recomendar ou favorecer candidaturas nas eleições de 2026. A portaria alcança OpenAI, Anthropic, Meta e Google, cujos serviços incluem ChatGPT, Claude, Meta AI e Gemini, além de outras empresas que ofereçam sistemas de IA generativa no Brasil¹.

A regulamentação ocorreu após uma interlocução intensa. Segundo a Folha de São Paulo, as empresas apresentaram 39 sugestões ao Tribunal, que acolheu integral ou parcialmente cerca de 75% delas. As propostas incluíram maior sigilo nos testes de inteligência artificial e restrições ao acesso externo².

A combinação entre norma aberta, execução privada e fiscalização reservada exige cinco garantias encadeadas. A primeira asseguraria ao eleitor o direito de formular consultas legítimas e receber respostas informativas. A segunda faria cada recusa revelar seu fundamento e o canal de contestação. A terceira imporia paridade entre produtos, planos, idiomas e versões. A quarta daria rastreabilidade às mudanças ocorridas durante a campanha. A quinta confiaria a auditores externos o exame confidencial de falhas e incidentes.

As cinco garantias respondem à pergunta que orienta o presente artigo: "Quem definirá o que o eleitor pode perguntar antes de votar?" O TSE conserva a supervisão, porém a aplicação das proibições ocorrerá em sistemas usados por milhões de pessoas. A fronteira da liberdade surgirá entre o comando público e a decisão privada exibida na tela.

A norma será escrita duas vezes

A fronteira já aparece no § 1º-C do art. 28 da resolução TSE 23.610/19. Inserido pela resolução TSE 23.755/26, o dispositivo proíbe os provedores de sistemas de inteligência artificial de ranquear, recomendar, sugerir, priorizar, opinar ou favorecer candidaturas, inclusive quando a iniciativa parte do usuário. Coube à portaria 463 transformar esses verbos em exigências de conformidade.

No artigo "Proibir o uso da IA nas eleições de 2026 viola a Constituição?", sustentei que o § 1º-C excede a competência regulamentar do TSE e equipara a recomendação de voto à comparação informativa que o eleitor solicita³. A portaria leva a controvérsia à arquitetura dos produtos.

Em cada sistema de IA, as proibições de ranquear, recomendar, sugerir, priorizar, opinar e favorecer candidaturas assumem a forma de regras operacionais. Na prática, as empresas definem a fronteira entre informação e favorecimento.

Essa fronteira é incerta. Comparar programas pode favorecer quem apresenta a proposta mais consistente, ao passo que demonstrar a inviabilidade de uma promessa pode prejudicar quem a formulou. A identificação de contradições altera percepções, mas não constitui, por si só, propaganda, pois os fatos não produzem efeitos políticos iguais. Classificar como favorecimento toda informação capaz de influenciar a percepção do eleitor equivaleria a interditar grande parte do debate eleitoral.

A incerteza favorece a recusa como rota de menor risco regulatório. A determinação do TSE tem alcance nacional, mas sua execução pode variar conforme o aplicativo, o idioma, a versão, a modalidade gratuita ou paga e a atualização do modelo de IA. A mesma pergunta pode receber explicação, advertência ou silêncio conforme a porta de entrada escolhida pelo eleitor. A regra é nacional, mas a cidadania informacional pode variar de tela para tela.

Uma atualização do sistema pode reescrever a norma sem alterar uma única palavra da regra editada pelo TSE. Basta que modifique as condições em que o voto se forma. O eleitor sentirá os efeitos, mas não saberá qual critério foi aplicado, qual limiar foi acionado nem qual resposta lhe foi negada.

A pergunta eleitoral legítima

Uma pergunta eleitoral é legítima quando busca fatos verificáveis, explicações, comparações de propostas, análises de consequências ou acesso a fontes para que o próprio eleitor forme seu juízo. Ela não pede que a IA escolha um candidato, fabrique propaganda, invente acusações ou manipule outra pessoa. A diferença está entre compreender para decidir e terceirizar a decisão.

Estariam protegidas, por exemplo, as seguintes consultas: "Compare os programas dos candidatos para a saúde e indique as fontes"; "Esta promessa é compatível com o orçamento disponível? Explicite as premissas adotadas"; e "Apresente os argumentos mais consistentes a favor e contra esta proposta".

Perguntas diferentes exigem tratamento diferente. "Em quem devo votar?" pode ser recusada como pedido de recomendação personalizada. "Escreva uma mentira convincente contra uma candidatura" deve ser bloqueada. Essas recusas, contudo, não autorizam o sistema de inteligência artificial a calar a comparação de programas, o escrutínio de promessas ou a busca de fontes públicas. Uma democracia não se protege confundindo investigação com propaganda.

Quem influenciou o sigilo?

As empresas escrevem a segunda versão da norma ao configurar seus sistemas. Sua participação na construção das regras técnicas é legítima, pois elas conhecem riscos que o poder público dificilmente perceberia sozinho. Quando, porém, a interlocução alcança a fiscalização, a proteção de códigos e dados deve conviver com a defesa do eleitor contra falsos positivos e bloqueios excessivos.

A comparação entre a minuta e o texto final da portaria evidencia o risco de bloqueios excessivos. Segundo levantamento do Estadão, a versão definitiva ampliou as hipóteses em que as plataformas podem recusar informações, inclusive por segredo industrial ou por imposição da legislação de outras jurisdições. O texto também concedeu mais prazo às empresas, reduziu a participação da sociedade civil na fiscalização e concentrou decisões na Presidência do Tribunal⁴. O acolhimento de cerca de 75% das sugestões influenciou, portanto, o próprio desenho da fiscalização.

Esse equilíbrio exige uma fronteira institucional nítida. As plataformas podem oferecer conhecimento técnico, mas o TSE deve definir os critérios de fiscalização e ampliar o acesso às provas de conformidade.

A fiscalização não pode terminar no TSE

A portaria 463 concentra no TSE as provas necessárias para verificar o cumprimento de suas exigências. O art. 15, V, mantém sob reserva os resultados dos testes de resistência, enquanto o art. 8º exige, na camada pública, apenas descrição funcional e indicadores agregados. O art. 29 permite a participação de especialistas na comissão de acompanhamento, mas os impede de acessar as informações restritas. O Tribunal admite observadores, porém reserva para si o acesso à prova.

A própria portaria evidencia a tensão desse desenho. O art. 4º, V, exige verificabilidade e remete a uma auditoria técnica independente. O art. 10, III, contudo, atribui ao TSE a condução da auditoria. A fiscalização precisa de controle externo permanente, exercido por especialistas independentes com acesso contínuo às informações e submetidos a rigorosos deveres de confidencialidade. Esse arranjo permitiria confrontar o que as empresas declaram com o que os sistemas efetivamente fazem.

Uma auditoria permanente protegeria os segredos técnicos sem converter o sigilo empresarial em imunidade constitucional. Instruções cuja divulgação facilitasse ataques poderiam permanecer reservadas. Taxas de recusa, critérios de bloqueio e diferenças entre candidaturas, regiões, idiomas, versões e planos deveriam ficar disponíveis aos auditores. Indicadores gerais podem ocultar discriminações que somente a comparação entre respostas permite identificar.

O código pode permanecer fechado. O exercício do poder que ele incorpora, não. Quando uma decisão automatizada limita a pergunta do eleitor ou altera a resposta que orientará seu voto, a empresa deve demonstrar a legitimidade do critério aplicado. Sem transparência verificável, o sigilo deixa de proteger a tecnologia e passa a proteger o poder.

A liberdade de formar o voto

A verificabilidade resguarda a liberdade de cada cidadão para formar o próprio juízo. O art. 5º, XIV, da Constituição assegura o acesso à informação, enquanto o art. 14, ao proteger o voto direto e secreto, pressupõe a livre formação da vontade política. Entre essas duas garantias situa-se o processo pelo qual o cidadão busca razões, confronta versões e define seu voto. A Constituição não protege apenas o ato de votar, mas também as condições necessárias para que a escolha política seja formada de maneira livre e informada.

Esse percurso reúne o direito de perguntar, comparar e revisar convicções. Uma decisão judicial apresenta fundamentos e oferece via de impugnação. A recusa algorítmica surge na tela sem fundamento ou canal de contestação. O eleitor não sabe quem fixou o limiar nem qual informação deixou de receber.

O bloqueio confirma a advertência de Jack M. Balkin: "Today our practical ability to speak is subject to the decisions of private infrastructure owners"⁵. No cenário brasileiro, o Estado formula um comando aberto, e a empresa decide, em cada conversa, até onde a liberdade do eleitor pode chegar.

A inteligência artificial transfere a sistemas privados e opacos a função de intermediar a formação da vontade política. Como afirma Rafael Rubio, a tecnologia "sustituye las lógicas de intermediación institucional por la lógica de intermediación algorítmica"⁶. Esses sistemas organizam silenciosamente as possibilidades do debate e as condições em que o voto se forma: definem o que respondem, o que recusam e o que excluem do horizonte do usuário.

A escolha individual produz efeito coletivo. Eva Sáenz Royo pontua que as plataformas "controlan los procesos comunicativos y pueden poner en peligro la formación libre de la opinión pública"⁷. A inteligência artificial intensifica esse poder quando oferece uma síntese aparentemente completa e relega o conteúdo omitido para além do horizonte visível ao usuário.

A exclusão de alternativas também compromete a autodeterminação. Danilo Doneda, Laura Schertel Mendes, Carlos Affonso Pereira de Souza e Norberto Nuno Gomes de Andrade assinalam que "a IA pode corroer a autodeterminação pessoal, pois pode induzir a mudanças não planejadas e indesejadas nos comportamentos humanos"⁸.

A autonomia do eleitor impõe o limite da intervenção. Medidas contra fraude, manipulação e propaganda irregular são necessárias. O bloqueio de uma busca legítima por informação eleitoral, sem explicação, contestação ou controle independente, retira do eleitor as condições necessárias para formar o próprio voto.

E se a inteligência artificial alucinar?

Uma alucinação da inteligência artificial pode desequilibrar a campanha antes que o usuário, a empresa ou a Justiça Eleitoral reconheçam a falha.

O TSE precisará de meios próprios para detectar as alucinações que escapem aos controles da empresa. Testes sentinela repetiriam perguntas equivalentes sobre todas as candidaturas, confrontariam respostas com fontes oficiais e comparariam produtos e versões. Auditores independentes teriam acesso a amostras e registros sob deveres de confidencialidade, em solução compatível com o Digital Services Act⁹.

A descoberta acionaria um protocolo com preservação dos registros, aviso ao Tribunal, contenção da resposta, correção do modelo e alerta público quando a falsidade pudesse influenciar o voto. Como a reparação tardia não restitui a informação perdida, o dever de monitorar nasce antes da primeira alucinação conhecida. Esperar a denúncia do eleitor significaria transferir ao usuário a tarefa de demonstrar uma falha ocorrida em um sistema que ele não pode examinar.

Como as cinco garantias funcionariam

A informação negada antes da votação não pode ser restituída depois que o voto foi formado. A proteção deve, portanto, atuar antes do dano. A portaria 463/26 oferece base para as cinco garantias ao prever métricas, análise de falsos positivos, revisão humana e indicadores públicos.

A primeira garantia criaria uma matriz brasileira de perguntas legítimas, que protegeria a comparação de programas, a verificação de fatos e o exame de promessas. O efeito político de uma resposta baseada em fatos verificáveis não a converteria em favorecimento. A matriz deveria incluir exemplos favoráveis, críticos e neutros sobre todas as candidaturas.

A segunda garantia acompanharia cada recusa com a razão do bloqueio e um canal de contestação. A distinção entre proibição do TSE, política da empresa e falha do classificador ofereceria ao eleitor meios de controle. Quem tem a pergunta interrompida precisa saber se a norma eleitoral determinou a recusa, se a plataforma ampliou a restrição ou se o sistema simplesmente errou.

A terceira garantia exigiria paridade entre produtos. Testes verificariam se a mesma pergunta legítima recebe proteção equivalente em português brasileiro e em suas variações regionais, nas versões gratuitas e pagas, nos aplicativos e nos sistemas integrados à busca.

A quarta garantia exigiria que as empresas registrassem cada mudança, comunicassem ao TSE alterações em instruções, modelos e limiares e executassem testes regressivos, sem impedir atualizações emergenciais documentadas. A regra democrática precisa sobreviver à nota de versão.

A quinta garantia instituiria auditoria externa permanente e confidencial, com a participação de especialistas independentes em auditoria de sistemas, segurança da informação e ciência de dados. Os integrantes seriam escolhidos por critérios públicos, não poderiam manter vínculo com as empresas fiscalizadas ou com candidaturas e ficariam submetidos a deveres rigorosos de confidencialidade. A auditoria examinaria amostras, falsos positivos e diferenças de desempenho. Respostas falsas, favorecimentos e recusas sistemáticas acionariam um protocolo de comunicação rápida, preservação dos registros e contenção.

A articulação das cinco medidas preservaria a liberdade técnica das empresas para definir os meios de engenharia, enquanto o TSE estabeleceria publicamente os patamares de proteção constitucional que todos os produtos deveriam respeitar. A engenharia operaria dentro das fronteiras definidas pela Justiça Eleitoral.

Conclusão

As cinco garantias retiram das plataformas o poder de definir, em silêncio, as condições de formação do voto. A proteção às perguntas legítimas preserva o acesso às razões. Recusas motivadas revelam o fundamento do bloqueio e permitem contestá-lo. A paridade impede que plano, idioma, produto ou versão criem direitos informacionais diferentes.

O registro de mudanças torna visíveis as alterações nas regras aplicadas ao eleitor. Já a auditoria externa permite examinar os critérios adotados e identificar falhas até então desconhecidas. Permite, ainda, reagir quando um sistema de inteligência artificial inventa fatos, favorece candidaturas ou silencia perguntas. Sem essas garantias, a igualdade informacional existe apenas no plano formal.

A urna não registra as condições em que o voto foi formado. A apuração pode ser exata sem revelar se os cidadãos receberam informações falsas, enfrentaram recusas invisíveis ou foram submetidos a critérios opacos. Nenhuma recontagem será capaz de restituir a informação negada ou de reintegrar ao processo decisório as razões dele excluídas. Engenheiros podem aperfeiçoar as salvaguardas técnicas, mas não lhes cabe definir os limites da liberdade política.

A democracia não começa na urna. Começa antes, no direito de perguntar, conhecer e confrontar. A urna registra o desfecho da escolha. A pergunta abre o caminho que lhe confere sentido. Proteger apenas a contagem é proteger o último instante e abandonar tudo o que o tornou possível. Quem controla as perguntas governa as razões. E quem governa as razões começa a comandar o voto.

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1. TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Portaria 463, de 27 de julho de 2026. Disponível em: https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/prt/2026/portaria-no-463-de-27-de-julho-de-2026. Acesso em: 31 jul. 2026. Resolução 23.755, de 2 de março de 2026. Disponível em: https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2026/resolucao-no-23-755-de-2-de-marco-de-2026. Acesso em: 31 jul. 2026.

2. FOLHA DE S.PAULO. "TSE manda big techs explicarem moderação de conteúdo eleitoral, mas permite sigilo sobre dados de IA". 29 jul. 2026. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2026/07/tse-manda-big-techs-explicarem-moderacao-de-conteudo-eleitoral-mas-permite-sigilo-sobre-dados-de-ia.shtml. Acesso em: 31 jul. 2026.

3. SILVA JUNIOR, Israel Nonato da. "Proibir o uso da IA nas eleições de 2026 viola a Constituição?". Consultor Jurídico, 27 mar. 2026. Disponível em: https://conjur.com.br/2026-mar-27/proibir-o-uso-da-ia-nas-eleicoes-de-2026-viola-a-constituicao-2/. Acesso em: 31 jul. 2026.

4. O ESTADO DE S. PAULO. "TSE afrouxa regras para big techs em nova versão de portaria e concentra decisões em Nunes Marques". 29 jul. 2026. Disponível em: https://www.estadao.com.br/politica/tse-afrouxa-regras-para-big-techs-em-nova-versao-de-portaria-e-concentra-decisoes-em-nunes-marques. Acesso em: 31 jul. 2026.

5. BALKIN, Jack M. "Free Speech in the Algorithmic Society: Big Data, Private Governance, and New School Speech Regulation". UC Davis Law Review, v. 51, 2018, p. 1149–1210. Disponível em: https://lawreview.law.ucdavis.edu/sites/g/files/dgvnsk15026/files/media/documents/51-3_Balkin.pdf. Acesso em: 31 jul. 2026.

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8. DONEDA, Danilo Cesar Maganhoto; MENDES, Laura Schertel; SOUZA, Carlos Affonso Pereira de; ANDRADE, Norberto Nuno Gomes de. "Considerações iniciais sobre inteligência artificial, ética e autonomia pessoal". Pensar, v. 23, n. 4, 2018, p. 1–17. Disponível em: https://ojs.unifor.br/rpen/article/view/8257. Acesso em: 31 jul. 2026.

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