Tema 485 do STF: Ilegalidade persistente e a intervenção judiciária nos concursos públicos

1. Introdução

O STF firmou tese no julgamento do Tema 485 da repercussão geral (RE 632.853/CE) no sentido de que não compete ao Poder Judiciário substituir o papel das bancas examinadoras, às quais cabe avaliar as respostas apresentadas pelos candidatos e atribuir a nota correspondente, ainda que sujeita a parâmetros mínimos previamente fixados no edital do certame.

O presente artigo tem por objetivo discutir a evolução jurisprudencial do tema e demonstrar que a intervenção judicial deixou de configurar exceção, não em razão de suposta liberalidade dos órgãos julgadores, mas em virtude da recorrência de condutas de bancas examinadoras incompatíveis com a proporcionalidade, com o direito à informação e com a vinculação ao instrumento convocatório - tratado, no universo dos concursos públicos, como verdadeira lei entre a Administração e os candidatos.

2. O nascimento do tema 485

Como já mencionado, o Tema 485 (RE 632.853/CE) nasceu com um propósito legítimo: restringir a intervenção judiciária sobre questões relativas a concursos públicos a hipóteses excepcionais. Ocorre que, paradoxalmente, o entendimento firmado não reduziu, mas ampliou a judicialização da matéria. Tal fenômeno decorre, sobretudo, do comportamento cada vez mais abusivo e autoritário de bancas examinadoras que, mesmo diante de erros manifestos, permanecem inertes ou resistentes em reconhecê-los. A arbitrariedade, portanto, não tem origem na intervenção judicial, mas a antecede.

Nesse sentido, destaca-se a posição do ministro Gilmar Mendes no julgamento paradigma, para quem os juízos ordinários devem limitar-se a controlar a pertinência do exame aplicado ao conteúdo previsto no edital, não lhes sendo permitido adentrar os critérios de avaliação ou a correção técnica do gabarito oficial.

As intervenções judiciais mostram-se mais frequentes em concursos da área jurídica, conforme observou com precisão o ministro Teori Zavascki, por ocasião do julgamento do referido recurso extraordinário.

Em matéria de concurso público, a intervenção do Poder Judiciário deve ser mínima. De um modo geral, as controvérsias sobre concursos que se submetem ao Judiciário são de concursos da área jurídica. Os juízes se sentem mais à vontade para fazer juízo a respeito dos critérios da banca, embora se saiba que, mesmo na área do Direito, não se pode nunca, ou quase nunca, afirmar peremptoriamente a existência de verdades absolutas. Se, num caso concreto, a intervenção do Judiciário modifica o critério da banca, isso tem uma repercussão negativa enorme no conjunto dos demais candidatos, comprometendo, assim, o princípio básico que é o da isonomia entre os concorrentes. Por isso é que a intervenção judicial deve se pautar pelo minimalismo (STF, RE 632.853/CE, 2015)

Por seu turno, a repartição de competências entre os órgãos estatais estimula a especialização e a excelência técnica de cada função. No diálogo entre os Poderes Executivo e Legislativo, essa divisão funcional deu origem ao conceito doutrinário de discricionariedade administrativa, na lição de Hely Lopes Meirelles:

Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. [...] A atividade discricionária encontra plena justificativa na impossibilidade de o legislador catalogar na lei todos os atos que a prática administrativa exige. O ideal seria que a lei regulasse minuciosamente a ação administrativa, modelando cada um dos atos a serem praticados pelo administrador; mas, como isto não é possível, dadas a multiplicidade e diversidade dos fatos que pedem pronta solução ao Poder Público, o legislador somente regula a prática de alguns atos administrativos que reputa de maior relevância, deixando o cometimento dos demais ao prudente critério do administrador (MEIRELLES, 2009, p. 120-122)

A cautela deve sempre orientar qualquer interferência externa sobre os atos da Administração; contudo, as próprias bancas examinadoras precisam repensar sua atuação e abandonar a postura de intransigência muitas vezes injustificada diante de erros evidentes.

O tema não tardou a retornar à análise do STF, ainda que sob outros contornos. Como já assentado, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de que o exame da legalidade e da abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes

SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. COTAS RACIAIS. FASE DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. ENQUADRAMENTO COMO PESSOA PARDA OU NEGRA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE CLÁUSULAS DE EDITAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 454 DO STF. ATO ADMINISTRATIVO. EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AGRAVO IMPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. Como assentado na jurisprudência do STF, o exame pelo Poder Judiciário do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes (STF, ARE 1.503.256-AgR-segundo/CE, relator ministro Cristiano Zanin, primeira turma, DJe 8/11/24)

CONCURSO PÚBLICO. VAGAS DESTINADAS A CANDIDATOS NEGROS E PARDOS. AUTODECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS DE AVALIAÇÃO. A controvérsia está restrita ao âmbito infraconstitucional e à análise de fatos e provas. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação aplicada e a reelaboração da moldura fática delineada, procedimentos vedados em sede de recurso extraordinário (STF, ARE 1.476.507-AgR/CE, relator ministro Flávio Dino, primeira turma, DJe 5/9/24)

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. VAGAS RESERVADAS. COTAS RACIAIS. EXCLUSÃO DO CANDIDATO. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS DE AVALIAÇÃO. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de cláusulas de edital de concurso público, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (STF, ARE 1.481.592-AgR/CE, relator ministro Dias Toffoli, segunda turma, DJe 27/6/24)

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCURSO PÚBLICO. COTAS RACIAIS. EXCLUSÃO DE CANDIDATO. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. Inaplicáveis ao caso o Tema 485 da repercussão geral, ocasião em que esta Suprema Corte firmou a orientação no sentido de não competir ao Poder Judiciário, no controle da legalidade, substituir banca examinadora para avaliar respostas dadas pelos candidatos e notas a elas atribuídas. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário (STF, RE 1.497.892/CE, relator ministro Edson Fachin, segunda turma, julgamento em 16.12.2024, DJe 8/1/25)

O STJ também se alinha à compreensão do Supremo. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ANULAÇÃO. QUESTÃO PROVA OBJETIVA. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que é vedado ao Poder Judiciário substituir-se à banca examinadora do certame para reexaminar critérios utilizados para elaboração e correção de provas, bem como avaliar respostas dadas pelos candidatos e notas a elas atribuídas, sob pena de indevida incursão no mérito do ato administrativo, salvo nas hipóteses de flagrante ilegalidade (STJ, AgInt no AREsp 1.099.565/DF, relator ministro Benedito Gonçalves, primeira turma, DJe 10/6/21)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONCURSO PÚBLICO. QUESTIONAMENTO ACERCA DA CORREÇÃO DA PROVA OBJETIVA. É firme a jurisprudência desta Corte Superior ao dispor que, em regra, não compete ao Poder Judiciário apreciar critérios na formulação e correção das provas, em respeito ao princípio da separação de poderes; excepcionalmente, havendo flagrante ilegalidade, tem-se admitido a intervenção pelo Judiciário por ofensa ao princípio da legalidade e da vinculação ao edital (STJ, AgInt no RMS 64.707/DF, relator ministro Manoel Erhardt, primeira turma, DJe 27/5/21)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. PROVA OBJETIVA. ANULAÇÃO DE QUESTÕES. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que é vedado ao Poder Judiciário substituir-se à banca examinadora do certame para reexaminar critérios utilizados para elaboração e correção de provas, salvo nas hipóteses de flagrante ilegalidade. Não é necessária a previsão exaustiva no edital de subtemas pertencentes ao tema principal que poderão ser referidos nas questões do certame (STJ, AgInt no RMS 51.707/SP, relator ministro Benedito Gonçalves, primeira turma, DJe 11/3/20)

3. Conclusão

A análise da trajetória jurisprudencial do Tema 485 revela um paradoxo digno de nota: fixado com o propósito de conter a intervenção judicial sobre concursos públicos, o precedente não impediu, mas antes acompanhou a intensificação da judicialização da matéria. Essa constatação, contudo, não decorre de um suposto ativismo do Poder Judiciário, e sim da persistência de condutas de bancas examinadoras incompatíveis com os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da vinculação ao edital.

A leitura conjunta dos precedentes do STF e do STJ aqui expostos demonstra que a ressalva contida na própria tese do Tema 485 - a hipótese de flagrante ilegalidade ou inconstitucionalidade - não afasta, mas reafirma o dever do Judiciário de examinar os atos administrativos praticados no âmbito dos certames públicos.

Como destacado pelo ministro Gilmar Mendes e reiterado pelo ministro Teori Zavascki, a intervenção judicial deve pautar-se pelo minimalismo, restrita ao controle de compatibilidade entre o conteúdo cobrado e o previsto no instrumento convocatório, sem adentrar o mérito técnico da correção. Esse limite, todavia, não se confunde com imunidade das bancas examinadoras ao controle jurisdicional: a jurisprudência é uniforme ao afirmar que o exame da legalidade e da abusividade dos atos administrativos não ofende o princípio da separação dos poderes.

Conclui-se, assim, que a intervenção judicial em concursos públicos, ainda que formalmente excepcional, tornou-se materialmente mais frequente - não por desvio de função do Judiciário, mas como resposta necessária à reiterada resistência das bancas examinadoras em reconhecer e corrigir os próprios erros. Esse quadro impõe às bancas o dever de revisitar suas práticas de correção e de fundamentação, sob pena de transformarem em regra aquilo que o próprio STF concebeu como exceção.

Ao Judiciário, por sua vez, cabe preservar o equilíbrio entre a deferência técnica devida à Administração Pública e o dever, imposto pelo art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, de não se eximir da apreciação de lesão ou ameaça a direito. É nesse delicado ponto de equilíbrio - entre a autocontenção judicial e a proteção dos direitos dos candidatos - que reside o verdadeiro legado do Tema 485.

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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no AREsp 1.099.565/DF. Relator: Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 10 jun. 2021.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no RMS 51.707/SP. Relator: Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 11 mar. 2020.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no RMS 64.707/DF. Relator: Ministro Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF da 5ª Região), Primeira Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 27 maio 2021.

BRASIL. STF. ARE 1.476.507-AgR/CE. Relator: Ministro Flávio Dino, Primeira Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 5 set. 2024.

BRASIL. STF. ARE 1.481.592-AgR/CE. Relator: Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 27 jun. 2024.

BRASIL. STF. ARE 1.503.256-AgR-segundo/CE. Relator: Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 8 nov. 2024.

BRASIL. STF. RE 632.853/CE. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Julgamento em 23 abr. 2015. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 29 jun. 2015. (Tema 485 da Repercussão Geral).

BRASIL. STF. RE 1.497.892/CE. Relator: Ministro Edson Fachin, Segunda Turma. Julgamento em 16 dez. 2024. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 8 jan. 2025.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 120-122.