Novas leis, velhos problemas: O risco de o STF preservar a majoração ilegal do IPTU por decreto

Uma reforma tributária não se realiza apenas pela substituição de tributos, pela criação de novos conceitos ou pela alteração da matriz constitucional. Ela depende também de mudanças na forma como o sistema é administrado, interpretado e julgado. Sem essa transformação institucional, reformam-se os textos, mas preservam-se práticas capazes de subordinar as garantias constitucionais dos contribuintes às necessidades circunstanciais de arrecadação.

A EC 132/23 tornou esse compromisso ainda mais explícito ao determinar que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente. Esses novos vetores não substituem as limitações constitucionais tradicionais ao poder de tributar. Devem conviver com a legalidade, a anterioridade, a capacidade contributiva, a separação de Poderes e a segurança jurídica. Simplificar a tributação não significa reduzir a proteção jurídica do contribuinte.

A disciplina do IPTU oferece um exemplo particularmente interessante desse problema. Antes da EC 132/23, a jurisprudência exigia lei em sentido formal para a majoração do valor venal dos imóveis, admitindo-se por decreto apenas sua recomposição monetária. No Tema211 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de lei para a majoração da base de cálculo do imposto; na mesma direção, a súmula 160 do STJ vedava sua atualização por decreto em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.

A reforma alterou parcialmente esse cenário. O novo inciso III do § 1º do art. 156 da Constituição passou a prever que o IPTU poderá "ter sua base de cálculo atualizada pelo Poder Executivo, conforme critérios estabelecidos em lei municipal". A Constituição, portanto, ampliou o espaço de atuação administrativa, mas não conferiu ao Executivo competência irrestrita para definir a base tributável: a atualização continua condicionada aos critérios previamente estabelecidos pelo legislador municipal.

É justamente esse limite que está no centro da controvérsia envolvendo o município de Bragança Paulista.

No final de 2024, o município editou a LC 992/24 e o decreto 4.612/24. A lei reformulou a disciplina municipal do IPTU e estabeleceu fórmulas e parâmetros para a determinação do valor venal. O decreto, por sua vez, aprovou a Planta Genérica de Valores e fixou os valores do metro quadrado dos terrenos e das edificações que seriam utilizados nos lançamentos de 2025.

O problema jurídico não estava, portanto, na mera utilização de um decreto. A própria EC 132/23 passou a admitir atuação do Executivo nessa matéria. A questão era saber se o decreto havia efetivamente se limitado a atualizar uma base de cálculo segundo critérios definidos em lei ou se, sob essa denominação, havia terminado por instituir os elementos concretos de uma nova Planta Genérica de Valores.

O Órgão Especial do TJ/SP adotou a segunda interpretação. Ao julgar a ADIn 2167076-44.2025.8.26.0000, entendeu que a legislação municipal havia afastado a planta anteriormente estabelecida pela LC 195/1998 sem instituir legislativamente uma nova PGV, deixando ao decreto 4.612/24 a determinação dos valores que passariam a compor a base do imposto. Por unanimidade, declarou o decreto inconstitucional.

A distinção é importante. Atualizar pressupõe a existência de uma referência normativa sobre a qual incide a atualização. A autorização constitucional introduzida pela reforma não permite transformar o Poder Executivo em legislador da base tributável. A lei pode atribuir à Administração a tarefa de executar critérios, aplicar metodologias e atualizar valores, mas deve conservar densidade normativa suficiente para controlar essa atuação.

Posteriormente, a LC 1.001/25 revogou a disciplina introduzida pela LC 992/24 e restaurou a sistemática anterior, fundada na LC 195/1998. Essa nova lei também foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade, mas o TJ/SP julgou improcedente a impugnação, preservando-a.

Formou-se, assim, uma situação particularmente delicada para o município. A declaração de inconstitucionalidade do decreto 4.612/24 comprometeu o fundamento dos lançamentos efetuados segundo a nova PGV e abriu espaço para a multiplicação de ações individuais e pedidos de restituição dos valores recolhidos.

Foi nesse contexto que o Município levou a controvérsia ao STF por meio da suspensão de liminar 1.930. Em julho de 2026, o ministro Alexandre de Moraes, no exercício da presidência da Corte, suspendeu os efeitos das decisões do TJ/SP. Entre os fundamentos apresentados pelo Município estavam o risco de devolução de valores que poderiam superar R$ 160 milhões, a existência de mais de duzentas ações relacionadas ao tema e o impacto da controvérsia sobre a arrecadação municipal.

É preciso reconhecer uma particularidade processual antes de criticar a decisão. A suspensão de liminar não é recurso destinado a rejulgar integralmente o mérito da controvérsia. Trata-se de instrumento excepcional de contracautela, voltado à prevenção de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A jurisprudência do próprio STF admite, nessa sede, apenas um juízo limitado sobre a matéria de fundo.

É exatamente por isso, contudo, que o caso merece atenção.

O problema não está em considerar o impacto orçamentário. A legislação expressamente permite que a grave lesão à economia pública justifique a suspensão. A questão está em saber até onde esse fundamento pode levar quando a lesão financeira alegada decorre precisamente da interrupção de uma cobrança cuja validade foi afastada pelo Poder Judiciário.

A diferença é relevante. O impacto financeiro não surgiu de um evento externo e imprevisível. Ele decorre da possibilidade de restituição ou inexigibilidade de valores arrecadados com fundamento em uma disciplina ilegal e que o TJ/SP considerou incompatível com a Constituição. Nessas circunstâncias, a contracautela corre o risco de produzir um resultado paradoxal: quanto maior a escala da cobrança questionada, maior se torna o argumento financeiro para preservar provisoriamente seus efeitos.

A lógica pode criar um incentivo institucional preocupante. Primeiro, o Poder Público institui e arrecada com fundamento em determinada interpretação. Depois, caso o Judiciário reconheça a invalidade do procedimento, o volume arrecadado passa a ser invocado como fundamento para impedir os efeitos imediatos dessa própria decisão. A extensão econômica da cobrança deixa, então, de representar apenas a dimensão do problema e passa a atuar como razão para sua preservação.

Não se trata de negar relevância à continuidade dos serviços públicos nem à estabilidade das finanças municipais. Esses interesses são constitucionalmente relevantes. O que não se pode admitir é que se convertam, sem mediações, em uma espécie de direito adquirido do Estado à arrecadação realizada.

Essa discussão se torna ainda mais importante diante do conteúdo da própria EC 132/23. A autorização para atualização da base de cálculo do IPTU pelo Executivo não constitui um cheque em branco. A lei municipal continua responsável por estabelecer critérios capazes de orientar, limitar e tornar controlável a atuação administrativa.

Quanto maior a margem conferida ao Executivo e mais intensa a repercussão potencial da atualização sobre a carga tributária, mais importante se torna a densidade da disciplina legal. O contribuinte deve conseguir compreender por que seu imóvel passou a valer determinado montante para fins fiscais, quais características foram consideradas, qual metodologia foi utilizada e quais limites condicionam a Administração.

Ao decreto cabe concretizar e executar esses critérios. Não lhe cabe substituir a deliberação legislativa sobre os elementos essenciais da tributação.

Também por isso não é correto atribuir ao controle judicial o custo financeiro decorrente de uma disciplina normativa defeituosa. Se uma opção legislativa ou administrativa é posteriormente considerada inválida, o impacto de sua correção não transforma retroativamente essa opção em legítima. Fazer o contribuinte suportar esse custo significaria permitir que o Estado invocasse as consequências de sua própria atuação como razão para reduzir a eficácia das normas que limitam o poder de tributar.

É nesse ponto que a segurança jurídica exige maior cuidado.

A segurança jurídica não protege apenas o contribuinte. Também ampara a estabilidade das relações institucionais e a previsibilidade da atuação estatal. Mas a expectativa orçamentária do Poder Público não se confunde com confiança legítima na manutenção de qualquer arrecadação. No campo tributário, a previsibilidade das receitas deve ser construída dentro das competências e limitações estabelecidas pela Constituição, e não contra elas.

O problema, aliás, ultrapassa a discussão sobre o IPTU de Bragança Paulista. A implementação da reforma tributária exigirá um volume extraordinário de leis, regulamentos, resoluções do Comitê Gestor, atos conjuntos, soluções de consulta, sistemas informatizados e interpretações administrativas. Em todos esses níveis surgirão controvérsias sobre a fronteira entre regulamentar e inovar, operacionalizar a lei e criar obrigações, simplificar procedimentos e restringir direitos.

Se normas ou práticas cuja validade venha a ser judicialmente afastada puderem ser preservadas simplesmente porque sua invalidação produziria efeitos fiscais relevantes, o novo sistema carregará consigo uma das patologias do antigo: a tendência de relativizar garantias jurídicas depois que a arrecadação já ocorreu em larga escala.

A questão é particularmente sensível nos primeiros anos da reforma. As interpretações adotadas nesse período formarão práticas administrativas e precedentes capazes de acompanhar o sistema por décadas. Se a necessidade arrecadatória passar a funcionar como justificativa suficiente para reduzir a eficácia das limitações constitucionais ao poder de tributar, a promessa de cooperação entre Fiscos e contribuintes perderá grande parte de seu conteúdo.

Simplificar uma exação não é deslegalizá-la. Aumentar a eficiência administrativa não significa permitir que o Executivo defina unilateralmente a extensão das obrigações tributárias. E preservar as finanças públicas não pode significar imunizar escolhas normativas contra as consequências de sua eventual invalidade.

A reforma tributária exige, por isso, responsabilidade dos três Poderes. Ao Legislativo cabe estabelecer parâmetros suficientemente determinados; ao Executivo, atuar dentro desses limites; e ao Judiciário, considerar os efeitos de suas decisões sem permitir que as consequências financeiras de uma cobrança se convertam, por si mesmas, em fundamento para preservá-la.

Caso contrário, mudam-se os tributos, as competências e os procedimentos, mas permanece uma velha assimetria: as garantias constitucionais valem enquanto seu cumprimento não se torna excessivamente caro para o Estado.

Nesse cenário, o que se enfraquece não é apenas uma garantia tributária, mas a própria força normativa da Constituição.