IBS, CBS e o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos públicos

A promulgação da lei complementar 214/25 inaugurou um dos maiores processos de transformação do sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. A criação do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços e da CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços transcende a mera substituição de tributos sobre o consumo, produzindo reflexos diretos na execução dos contratos administrativos celebrados antes da implementação da reforma tributária.

O constituinte derivado, ao promover a reforma tributária pela EC 132/23, preocupou-se com os impactos econômicos decorrentes da substituição do ICMS, ISS, PIS e Cofins por um novo modelo de tributação baseado na não cumulatividade ampla. A regulamentação promovida pela LC 214/25 foi além da disciplina tributária propriamente dita e estabeleceu um verdadeiro regime jurídico específico para o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.

Essa opção legislativa merece destaque.

Tradicionalmente, o equilíbrio econômico-financeiro decorre do art. 37, XXI, da Constituição Federal e encontra disciplina na lei 14.133/21, segundo a qual eventos extraordinários, imprevisíveis ou decorrentes de alterações legislativas podem justificar a recomposição da equação econômico-financeira originalmente pactuada.

A LC 214/25, entretanto, inovou ao estabelecer procedimento próprio para as alterações tributárias decorrentes da implantação do IBS e da CBS.

Os arts. 373 a 379 determinam que os contratos administrativos vigentes deverão ser ajustados sempre que a alteração da carga tributária efetivamente suportada pela contratada provocar desequilíbrio econômico-financeiro, abrangendo inclusive concessões públicas e contratos celebrados por todos os entes federativos. 

O ponto mais relevante, contudo, é que a lei rompe com qualquer presunção de desequilíbrio.

A mera entrada em vigor do IBS e da CBS não gera automaticamente direito à revisão contratual.

A LC 214 exige demonstração concreta da carga tributária efetivamente suportada, considerando diversos fatores econômicos, entre eles:

• Os efeitos da não cumulatividade dos novos tributos;
• Os créditos apropriáveis;
• A possibilidade de repasse dos encargos tributários;
• Os benefícios fiscais anteriormente existentes;
• Os efeitos do período de transição previsto no ADCT. 

Essa metodologia revela profunda mudança de paradigma.

Até então, muitas discussões envolvendo alterações tributárias concentravam-se na simples majoração ou redução nominal da tributação incidente sobre determinada atividade.

Agora, o parâmetro deixa de ser o tributo em abstrato para concentrar-se na carga tributária efetivamente suportada pelo contratado.

Trata-se de conceito econômico muito mais sofisticado, exigindo estudos financeiros, contabilidade tributária e modelagem econômica capazes de comparar a situação existente na formulação da proposta com aquela produzida pelo novo sistema tributário.

Outro aspecto inovador reside na legitimidade para a revisão.

Se houver redução da carga tributária, a Administração poderá promover o reequilíbrio de ofício.

Se houver aumento dos encargos tributários efetivamente suportados, caberá à contratada formular pedido administrativo específico, acompanhado de memória de cálculo e documentação técnica apta a demonstrar o desequilíbrio. 

Também merece destaque a possibilidade de implementação provisória do reequilíbrio quando demonstrado relevante impacto financeiro sobre a execução contratual, mecanismo inexistente na disciplina tradicional das revisões contratuais e que busca preservar simultaneamente a continuidade do serviço público e a segurança econômica do contratado. 

Sob a perspectiva prática, isso significa que concessionárias, empresas de infraestrutura, prestadores de serviços contínuos, organizações sociais e fornecedores da Administração Pública deverão revisar imediatamente suas matrizes tributárias.

Não será suficiente comparar alíquotas antigas e novas.

Será indispensável reconstruir toda a formação de preços considerada na licitação, mensurando créditos de IBS e CBS, alterações de custos, repercussões financeiras e impactos líquidos da reforma tributária.

A advocacia pública e privada igualmente sofrerá profunda transformação.

As discussões deixarão de ser predominantemente jurídicas para assumir natureza interdisciplinar, exigindo atuação conjunta entre advogados, economistas, peritos, contadores e especialistas em finanças públicas.

Em conclusão, a lei complementar 214/25 não criou um direito automático ao reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos.

Criou, na verdade, um novo modelo probatório.

A controvérsia jurídica passará a concentrar-se menos na existência da alteração legislativa e muito mais na demonstração objetiva da carga tributária efetivamente suportada pelo contratado.

Esse talvez seja o maior legado da reforma tributária para o Direito Administrativo Contratual: substituir presunções jurídicas por evidências econômicas, aproximando o instituto do equilíbrio econômico-financeiro de sua verdadeira finalidade constitucional - preservar a equivalência material entre encargos e remuneração ao longo da execução do contrato.