A portaria 702 e os direitos fundamentais do contribuinte

Trato aqui de saber se o rito processual pode ser sanção, e se a lei que se intitula Código de Defesa do Contribuinte pode, sem contradizer-se, converter o modo de julgar em espécie de castigo. A pergunta nasce da portaria RFB 702, de 8 de julho de 2026, publicada no Diário Oficial da União de 10 de julho, que alterou a portaria RFB 309, de 2023, para atribuir às turmas recursais das delegacias de julgamento a competência para decidir, em segunda e última instância, os recursos voluntários interpostos por sujeito passivo qualificado definitivamente como devedor contumaz, independentemente do valor da controvérsia.

Comecemos por afastar duas objeções fáceis, porque nada enfraquece mais um argumento do que a companhia de outros que não se sustentam. Não procede alegar que a portaria inovou na ordem jurídica, pois o art. 13, inciso III, da LC 225, de 8 de janeiro de 2026, já sujeitava o devedor contumaz, no âmbito federal, ao rito do contencioso previsto no parágrafo único do art. 23 da lei 13.988, de 2020. Tampouco procede a censura à regra de fixação temporal da competência, uma vez que o parágrafo 3º acrescentado ao art. 2º daquela portaria dispõe que nem a qualificação nem o seu afastamento produzem efeitos retroativos sobre recurso já validamente interposto, o que é perpetuação de competência na melhor tradição processual e protege o contribuinte tanto quanto a Fazenda. O vício, portanto, não está no regulamento. Está acima dele.

E está, para começar, no lugar em que a lei alojou a medida. O art. 13 anuncia que serão aplicadas ao devedor contumaz, isolada ou cumulativamente, as seguintes medidas, e a seguir enumera o impedimento de fruir benefícios fiscais, o de participar de licitações, o de formalizar vínculos com a administração pública, o de propor recuperação judicial, a declaração de inaptidão cadastral e, no inciso III, a sujeição ao rito restrito. Não se trata, pois, de interpretação minha, e sim de topografia legislativa. O legislador colocou o modo de julgar entre as penas, na mesma lista e sob o mesmo verbo, de sorte que a mudança de rito não é técnica de organização do contencioso, é sanção declarada como tal.

Ora, sanção que recai sobre o processo e não sobre o patrimônio tem nome antigo no direito tributário brasileiro, e as súmulas 70, 323 e 547 do STF foram editadas precisamente para lhe barrar o caminho, ao vedar a interdição do estabelecimento, a apreensão de mercadorias e a proibição do exercício profissional como meios oblíquos de cobrança. A súmula vinculante 21 completou o arco ao declarar inconstitucional a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo, e a razão que a inspirou não foi a natureza pecuniária do obstáculo, foi a impossibilidade de transformar em ônus aquilo que a Constituição assegura como garantia. O obstáculo, aqui, não é financeiro, mas a subtração do colegiado paritário.

Vale medir o alcance dessa subtração, porque a diferença entre os dois órgãos costuma ser tratada como questão de organograma funcional. O Conselho é o único órgão do contencioso administrativo federal cuja composição é paritária, com assento para representantes dos contribuintes ao lado dos da Fazenda, e não integra a estrutura da Receita Federal, ao passo que as turmas recursais das delegacias se compõem exclusivamente de auditores fiscais vinculados à mesma casa que praticou o ato submetido a revisão e por ela normativamente vinculados.

Ambos os órgãos estão impedidos, pelo art. 26-A do decreto 70.235, de 1972, de afastar lei ou decreto por inconstitucionalidade, e nisso não se distinguem. Distinguem-se, porém, no que respeita aos atos infralegais da própria Receita, que a delegacia observa por dever hierárquico e que o Conselho, órgão do Ministério da Fazenda, examina com liberdade que a subordinação administrativa não permite. Como parcela expressiva das autuações se funda em instruções normativas e pareceres da casa, o contribuinte deslocado para aquele rito perde, além da paridade, a única instância capaz de dizer que o ato normativo em que a exigência se apoia extrapolou a lei.

Chegamos assim ao ponto que me parece decisivo, e que exige leitura atenta do art. 11 da lei complementar. O parágrafo 3º, inciso II, define a situação irregular do crédito pela não ocorrência de moratória, depósito do montante integral, garantia idônea, parcelamento ou medida judicial que suspenda a exigibilidade. Confronte-se essa lista com o art. 151 do Código Tributário Nacional e ver-se-á que ali estão a moratória do inciso I, o depósito do inciso II, o parcelamento do inciso VI e as medidas judiciais dos incisos IV e V, além da garantia idônea, que o Código sequer arrola.

Falta exatamente um, o inciso III, que suspende a exigibilidade em razão das reclamações e dos recursos administrativos. O legislador enumerou todas as hipóteses de suspensão, acrescentou uma que a lei geral não previa, e deixou de fora justamente aquela que decorre do exercício do direito de defesa perante a própria administração e omissão tão cirúrgica raramente é distração.

O parágrafo 9º confirma a leitura em vez de desmenti-la. Ao relacionar o que se deduz do montante que qualifica o devedor, ele manda excluir os créditos suspensos por medida judicial, no inciso IV, e os inscritos em dívida ativa com exigibilidade suspensa, no inciso V, mas quanto à discussão administrativa contenta-se, no inciso II, com os créditos objeto de impugnação ou recurso embasado em controvérsia jurídica relevante e disseminada, na forma do art. 16 da lei 13.988, ou em matéria afetada a julgamento de repetitivos. A impugnação comum, a do contribuinte que simplesmente entende indevido o lançamento, não deduz coisa alguma.

O resultado é uma assimetria que dificilmente se justifica. Dois contribuintes com o mesmo débito e idêntica convicção sobre a improcedência da exigência recebem tratamento oposto conforme a porta que escolherem, pois aquele que obtém liminar tem o crédito deduzido e permanece fora da contumácia, ao passo que aquele que confia na via administrativa vê o mesmo crédito somar-se ao cômputo, é qualificado por causa dele e perde, precisamente por isso, o colegiado paritário perante o qual pretendia discuti-lo. Dito de um modo mais simples, premia-se quem judicializa e onera-se quem não o faz.

E aqui a lei tropeça em si mesma, o que em diploma que se apresenta como código de defesa doo contribuinte não deixa de ter certo apelo. O art. 3º, inciso II, impõe à administração o dever de reduzir a litigiosidade, e o inciso IX o de garantir a ampla defesa e o contraditório, ao passo que o art. 4º, inciso VII, assegura ao contribuinte o direito de recorrer ao menos uma vez da decisão contrária ao seu pedido. Formalmente, o recurso subsiste, e ninguém dirá que foi suprimido. Substancialmente, porém, quem recorre na esfera administrativa alimenta a conta que o classificará, e quem é classificado recorre em rito mais estreito. O contribuinte que segue o caminho que a lei diz preferir é o único que paga por segui-lo.

Nada disso significa que o devedor contumaz mereça o mesmo tratamento do contribuinte diligente, nem que o Estado deva permanecer inerte diante de quem incorre no inadimplemento sistemático um método de concorrência. A distinção é legítima e a própria lei complementar oferece instrumentos abundantes para operá-la, entre os quais a inaptidão cadastral, a vedação a benefícios fiscais, o impedimento de contratar com o poder público e as restrições à recuperação judicial, todos incidentes sobre o patrimônio e sobre a atividade, que é o universo no qual as sanções tributárias devem incidir. O que não se pode é buscar o mesmo efeito pela via do processo, reduzindo a qualidade da instância em que o autuado se defende, porque a garantia deixa de ser garantia e passa a ser prêmio por bom comportamento.

Encerro com a observação que talvez resuma tudo. Uma administração segura da legalidade dos seus atos não teme submetê-los ao colegiado paritário, e aquela que os subtrai ao exame mais rigoroso confessa, sem o querer, alguma dúvida sobre o que decidiu. Rigor maior contra quem deve é legítimo, menos direitos processuais para quem discute, não.