Troca de governo não muda o dono da dívida pública

A cada ciclo eleitoral, repete-se um ritual conhecido da democracia brasileira. Mudam-se prefeitos, governadores, secretários, procuradores, ordenadores de despesa e boa parte da estrutura de confiança da Administração Pública. Por certo, a renovação política é saudável, esperada e, em certa medida, necessária, mas o que não deveria mudar, contudo, são as obrigações assumidas pelo Estado.

Basta uma simples conversa com empresários que contratam com o Poder Público para perceber que existe um fenômeno no mínimo curioso  e extremamente recorrente, já que a troca de governo parece produzir um efeito quase mágico sobre determinadas dívidas administrativas.

Não porque elas desapareçam juridicamente, mas porque passam a ser tratadas como se pertencessem ao gestor anterior, e não ao ente público. É como se a nota fiscal tivesse sido emitida em nome do prefeito, e não do município ou do Estado.

Naturalmente, essa percepção não encontra qualquer respaldo jurídico, mas encontra, infelizmente, espaço na rotina administrativa.

A amnésia institucional que acompanha as eleições

Não é raro que, logo após a posse de uma nova gestão, fornecedores passem a ouvir justificativas bastante semelhantes, dentre as quais pessoalmente já ouvi: "estamos levantando os contratos", "a equipe ainda está conhecendo os processos", "o financeiro está reorganizando os pagamentos", "o secretário acabou de assumir" ou, talvez a mais emblemática de todas, "precisamos localizar o processo" e essa é realmente a pior de todas...

Curiosamente, o processo quase nunca desapareceu de verdade, apenas perdeu quem conhecia seu caminho.

Essa talvez seja uma das consequências menos debatidas da transição governamental, a de que a Administração Pública possui personalidade jurídica permanente, mas sua memória institucional frequentemente depende das pessoas que ocupam determinados cargos e, quando essas pessoas saem, levam consigo informações que jamais foram devidamente organizadas, documentadas ou compartilhadas.

O resultado é previsível.

Processos que estavam prontos para pagamento retornam à análise, documentos já apresentados são novamente exigidos, fiscais de contrato são substituídos e passam a revisar etapas que já haviam sido concluídas (muitas vezes inclusive com receio de autorizar algum pagamento indevido...), Secretarias reorganizam fluxos internos, alteram prioridades e, enquanto tudo isso acontece, o credor permanece aguardando.

Não porque exista, necessariamente, uma discussão jurídica sobre seu direito (até porque o serviço foi prestado), mas porque a máquina administrativa voltou a aprender aquilo que já sabia.

O problema raramente começa na falta de dinheiro

É comum atribuir todo o atraso de pagamento à escassez de recursos públicos e, evidentemente, dificuldades orçamentárias existem e não podem ser ignoradas, especialmente diante de municípios que enfrentam oscilações de arrecadação, contingenciamentos e limitações impostas pela responsabilidade fiscal.

Seria simplista afirmar que todo atraso decorre de má gestão, contudo, reduzir o problema exclusivamente à falta de dinheiro talvez seja uma forma conveniente de ignorar outra realidade igualmente relevante e que na prática se revela consistente, a de que boa parte das cobranças administrativas permanece paralisada muito antes de alcançar o setor financeiro.

O obstáculo encontra-se na tramitação do processo, na ausência de um parecer, na substituição do fiscal do contrato, na conferência que será refeita, na assinatura que aguarda o retorno de férias, na informação que deixou de ser registrada durante a transição etc.

Na prática forense não é raro encontrar tais problemas em meio aos fatos narrados e até mesmo acordo aceito, em troca de governo, já vi desfeito por ausência de concordância posterior do novo Procurador do Município, abrindo-se longa discussão jurídica (enquanto a dívida só aumenta...).

Em outras palavras, o fornecedor frequentemente enfrenta uma espécie de custo invisível da alternância política, resultado da descontinuidade administrativa, que dificilmente aparece nas estatísticas fiscais.

A falsa ideia de que a dívida pertence ao governo anterior

Talvez o aspecto mais preocupante dessa realidade seja a percepção, ainda presente em algumas administrações, de que determinadas despesas seriam uma espécie de herança recebida do governo anterior.

Não raro surgem discursos que dividem os contratos públicos em duas categorias informais, aqueles celebrados pela atual gestão e aqueles firmados pela gestão passada.

Sob o ponto de vista político, essa distinção pode até produzir narrativas convenientes, mas sob o ponto de vista jurídico, entretanto, ela simplesmente não existe, pois o contrato administrativo vincula o ente público, não a pessoa do administrador.

O município permanece sendo município independentemente do resultado das urnas e o estado não se transforma a cada eleição. A união tampouco reinicia sua personalidade jurídica ao final de um mandato presidencial.

A alternância democrática modifica governos, mas jamais extingue obrigações.

Essa constatação parece tão evidente que chega a causar estranheza precisar reafirmá-la, mas basta observar a rotina de inúmeros fornecedores para perceber que, na prática, ela continua sendo frequentemente esquecida.

Restos a pagar: Quando a linguagem técnica esconde um problema concreto

Poucas expressões traduzem tão bem essa distância entre a linguagem administrativa e a realidade do fornecedor quanto os chamados "restos a pagar".

Para a contabilidade pública, trata-se de uma categoria orçamentária perfeitamente definida e sim, um instrumento necessário para organizar despesas empenhadas e não quitadas até o encerramento do exercício financeiro.

Para quem aguarda meses (e muitas vezes anos) pelo recebimento, entretanto, a expressão possui outro significado, representando incerteza, sem ser muito difícil compreender o porquê.

Quando uma obrigação atravessa exercícios financeiros sucessivos, multiplicam-se as possibilidades de mudanças administrativas, revisões internas, substituições de servidores e alterações de prioridades governamentais e, a cada nova etapa acrescenta-se uma camada de dificuldade ao recebimento do crédito.

O problema deixa de ser apenas financeiro e passa a ser institucional.

Os dados mais recentes do Tesouro Nacional revelam a dimensão estrutural do tema, já que para o exercício de 2026, o estoque de restos a pagar inscritos alcançou R$ 391,5 bilhões, equivalendo a 9,4% do orçamento federal¹.

Evidentemente, nem todo esse montante representa atraso indevido e parte decorre da própria dinâmica orçamentária e da execução de despesas plurianuais, mas ainda assim, os números demonstram que o adiamento do pagamento de despesas públicas deixou de ser um evento excepcional para se tornar uma característica permanente da gestão fiscal brasileira

Não se trata, portanto, de um episódio isolado vivenciado por um ou outro fornecedor, mas de uma realidade que atravessa diferentes entes federativos e diferentes administrações.

A continuidade administrativa não é uma escolha política

A Constituição admite alternância de poder exatamente porque o estado é permanente e essa permanência implica exatamente em continuidade administrativa.

Não significa impedir revisões, auditorias ou controles, ao contrário, a fiscalização dos atos da gestão anterior é legítima e necessária e o combate a irregularidades também, mas o que não se pode admitir é transformar a transição governamental em justificativa para suspender, indefinidamente, obrigações regularmente constituídas.

Controle não se confunde com paralisação, muito menos auditoria com moratória administrativa e uma mudança de governo não autoriza reiniciar procedimentos que já haviam sido concluídos sem qualquer apontamento de irregularidade.

Caso contrário, cada eleição produziria uma espécie de limbo contratual (o que já se vê na prática...), no qual fornecedores permaneceriam indefinidamente aguardando que uma nova equipe reaprendesse o funcionamento da própria Administração.

O custo invisível da insegurança

E ainda existe ainda uma consequência pouco lembrada, a de que o mercado percebe que a troca de governo costuma significar atraso de pagamentos, passando esse risco naturalmente a ser incorporado de certa forma às futuras contratações.

Empresas elevam preços, reduzem interesse em participar de licitações e exigem maiores margens justamente para compensar a incerteza.

As menores empresas, exatamente aquelas com menor capacidade financeira para suportar atrasos prolongados, muitas vezes deixam de contratar com o Poder Público e, no final da cadeia, quem suporta esse custo adicional não é apenas o fornecedor.

É a própria Administração e, consequentemente, toda a sociedade. A insegurança administrativa possui preço e ele costuma ser bem mais elevado do que aparenta.

A verdadeira transição que ainda falta

Talvez a maior deficiência das transições governamentais brasileiras não esteja na mudança dos agentes políticos, pois como antes dito, mudanças fazem parte da democracia.

Mas enquanto a troca de governo continuar significando perda de informações, reinício de fluxos administrativos e redescoberta permanente de processos já conhecidos, continuaremos assistindo ao mesmo roteiro após cada eleição.

Fornecedores aguardando, contratos executados sem contraprestação tempestiva e uma Administração que, embora juridicamente contínua, insiste em comportar-se como se começasse do zero a cada quatro anos.

O estado, porém, não tem o direito de sofrer lapsos de memória, porque governos mudam, mas as dívidas (e, sobretudo, a responsabilidade de honrá-las), permanecem exatamente onde sempre estiveram, com a Administração Pública.

Mas, se é assim, o que fazer? A inércia raramente é uma estratégia e a pressão administrativa qualificada é a mais negligenciada

Se a troca de governo não extingue a obrigação de pagar, também não pode servir de justificativa para a passividade do credor.

É comum que fornecedores, diante das primeiras justificativas relacionadas à mudança de gestão, adotem uma postura de espera. Afinal, a nova equipe ainda está se organizando e é preciso dar tempo para a casa se arrumar, já com o pensamento de que depois do Carnaval as coisas voltam ao normal.

Em muitos casos, essa espera se prolonga por meses, enquanto o processo permanece praticamente no mesmo lugar (ou desaparece...) e o que a experiência demonstra, contudo, é que o tempo, por si só, raramente resolve o problema.

Isso não significa que toda demora deva ser imediatamente levada ao judiciário, pois entre a resignação e a judicialização existe um espaço importante para uma atuação administrativa organizada.

O primeiro passo é compreender onde, efetivamente, está o obstáculo ao pagamento, pois em muitos casos, a questão não é financeira, mas procedimental. O processo aguarda uma liquidação, um parecer, uma assinatura, a indicação de um novo fiscal do contrato ou simplesmente uma decisão administrativa que nunca foi formalizada e, identificar esse ponto permite ao credor direcionar sua atuação e evitar que o atraso continue sendo tratado como um problema genérico da Administração.

Também é recomendável que o fornecedor acompanhe de perto a tramitação do processo administrativo, formule requerimentos escritos, solicite informações sobre o estágio da despesa, identifique o responsável atual pelo procedimento e verifique se a ordem cronológica de pagamentos está sendo observada. A lei 14.133/21 reforçou a necessidade de transparência nessa matéria e exige motivação para eventuais alterações na ordem de pagamento, de modo que o credor não precisa se conformar com respostas vagas ou justificativas genéricas.

Da mesma forma, se houver indícios de quebra injustificada da ordem cronológica de pagamentos, favorecimento de determinados credores ou reiterado descumprimento das normas de gestão financeira, não se pode descartar a provocação dos órgãos de controle, como as controladorias internas, os tribunais de contas e, em situações específicas, o ministério Público, pois mais do que buscar a responsabilização de agentes públicos, esses mecanismos frequentemente contribuem para restabelecer a regularidade administrativa e acelerar a solução do problema.

Há ainda hipóteses em que o atraso se torna tão prolongado que compromete o equilíbrio da própria contratação e, dependendo das circunstâncias e da natureza do objeto contratado, a legislação admite medidas voltadas à suspensão da execução ou mesmo à extinção do vínculo contratual, sempre com cautela e observando o interesse público envolvido.

Não se trata de incentivar a interrupção unilateral de serviços, especialmente os essenciais, mas de reconhecer que o fornecedor também não está obrigado a suportar indefinidamente os efeitos do inadimplemento estatal.

Por fim, não se pode ignorar que a transparência é uma das maiores aliadas do credor e quando o atraso atinge serviços relevantes para a coletividade ou evidencia falhas estruturais da Administração, o debate público (conduzido com responsabilidade e baseado em fatos) também pode contribuir para que o problema receba a atenção institucional que merece.

Afinal, a inadimplência do Poder Público raramente afeta apenas uma empresa, já que repercute sobre empregos, investimentos e, muitas vezes, sobre a continuidade e qualidade de serviços prestados à própria população.

A mudança de governo pode justificar um período de adaptação administrativa, mas não autoriza, contudo, que o fornecedor abandone a gestão do seu próprio crédito.

A cobrança de créditos públicos deve ser conduzida por uma lógica de gestão de risco e há um momento para acompanhar, outro para pressionar e, quando necessário, um terceiro para litigar. Confundir essas etapas costuma ser tão prejudicial quanto permanecer inerte.

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1 https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/noticias/estoque-de-restos-a-pagar-atinge-r-391-5-bilhoes-em-2026/ Acesso em 17/08/2026.