Governança algorítmica comparada: Riscos e perspectivas para o Brasil

O Brasil prepara-se para aprovar, talvez em 2026, um marco regulatório de IA, qual seja, o PL 2.338/23, o qual visa disciplinar o uso da inteligência artificial no país. O PL se espelha no regulamento da inteligência artificial da União Europeia, o EU 2024/1689, também conhecido como AI Act europeu, que entrou em vigor em 1º de agosto de 2024, estabelecendo, assim, a primeira moldura horizontal e vinculante para a inteligência artificial no mundo.

No campo do direito internacional, existe um fenômeno de globalização regulatória denominado "efeito Bruxelas", cunhado pela jurista Anu Bradford (2012), pelo qual a União Europeia, sem precisar de tratados ou imposição coercitiva, exporta seus padrões normativos ao restante do mundo. Como marco paradigmático, temos a GDPR - General Data Protection Regulation, lei de privacidade e proteção de dados da União Europeia, em vigor desde 25 de maio de 2018, instituída na UE para proteção de dados e utilizada como base sólida para a criação da LGPD brasileira.

No que se refere a esse espelhamento do marco de IA brasileiro com o AI Act europeu, entretanto, não tem sido considerado que a própria União Europeia, em 29 de junho de 2026, por meio do Digital Omnibus on AI, um pacote legislativo que altera e simplifica as regras da regulamentação de 2024, reconheceu a necessidade de revisão estrutural do regulamento, adiando prazos de obrigações de alto risco.

Nessa esteira, inclusive, especificamente em relação às obrigações relativas aos sistemas de alto risco do anexo III, elas foram adiadas de 2 de agosto de 2026 para 2 de dezembro de 2027, e as relativas aos sistemas de alto risco embarcados em produtos regulados pelo anexo I foram adiadas para 2 de agosto de 2028.

A justificativa oficial para o recuo europeu é técnica: padrões harmonizados não foram finalizados, autoridades nacionais competentes não foram designadas em tempo hábil, e o tecido empresarial não possui maturidade operacional para conformidade plena.

A justificativa real, entretanto, parece estar no contexto geopolítico: A desregulamentação ostensiva da administração Trump, o AI Growth Labs do Reino Unido, o framework japonês sem penalidades e a preferência indiana pela autorregulação compõem um xadrez competitivo em que o ônus regulatório europeu passou a ser percebido como desvantagem comparativa.

O European Data Protection Board e o European Data Protection Supervisor 1/26 manifestaram preocupação formal com o adiamento das regras de alto risco, e, também, com a exclusão do dever de registro de sistemas de IA cujos provedores classifiquem unilateralmente como não sendo de alto risco, defendendo que tais medidas, somadas ao princípio da não retroatividade do AI Act, podem deixar parte significativa dos sistemas mais sensíveis permanentemente fora do alcance regulatório.

Portanto, percebe-se que o Brasil está prestes a aprovar um marco regulatório espelhado em uma arquitetura que seus próprios criadores reconhecem necessitar de revisão estrutural, e, ainda, o faz sem capacidade institucional de fiscalização proporcional ao desenho normativo proposto. Ao se mirar em um modelo cuja arquitetura já foi recalibrada para trás antes mesmo de o marco brasileiro entrar em vigor, o país importa não apenas os acertos, mas, também, os impasses que a Europa já reconheceu, e, mais que isso, legisla aspirando a uma moldura que a própria UE considerou prematura.

Os Estados Unidos oferecem o contraponto: A regulação por sucessão de "canetadas" presidenciais. A Executive Order 14.110, assinada por Joe Biden em outubro de 2023, instituiu um regime federal voltado para AI Safety, exigindo reporting obrigatório de modelos fundacionais, testes de red teaming e diretrizes para uso governamental de IA. Em janeiro de 2025, Donald Trump revogou-a integralmente por meio da Executive Order 14.179, substituindo-a por uma agenda explicitamente neoliberal, focada em remover barreiras regulatórias percebidas como entraves à competitividade frente à China.

Nesse contexto, o modelo estadunidense expõe duas verdades incômodas. A primeira é que a regulação por ordens executivas é estruturalmente frágil, já que basta uma eleição para que toda a moldura entre em colapso. A segunda é que a ausência de uma lei federal abrangente transferiu o protagonismo regulatório para os Estados e para agências setoriais (FTC, EEOC, FDA), produzindo um patchwork normativo que, paradoxalmente, pode ser mais oneroso para empresas do que uma legislação federal unificada.

O caso do Colorado AI Act (SB24-205) é emblemático na demonstração dessa fragilidade estrutural propagada ao nível estadual: a lei, que já havia sido postergada de fevereiro de 2026 para 30 de junho do mesmo ano, foi na prática revogada e substituída pela SB26-189, sancionada pelo governador Jared Polis em maio de 2026, com vigência adiada para 1º de janeiro de 2027 e obrigações substancialmente enfraquecidas, abandonando, dessa forma, o dever de cuidado razoável contra discriminação algorítmica em favor de um regime de mera transparência e divulgação.

Para o Brasil, o caso estadunidense funciona como advertência: a regulação não é função monotônica do número de páginas de uma lei. A qualidade institucional importa mais que a densidade normativa.

As críticas ao PL 2.338/23 não residem na inspiração legislativa adotada pela União Europeia, visto tratar-se de recurso legítimo e corriqueiro na tradição legislativa brasileira, mas, sim, na ausência de correspondência entre a sofisticação normativa importada e a capacidade institucional doméstica de implementá-la. Três ordens de críticas merecem desenvolvimento.

A primeira crítica é de ordem formal. O PL 2.338/23, de iniciativa do Senado Federal, atribuiu à ANPD - Autoridade Nacional de Proteção de Dados, vinculada ao Poder Executivo, competências regulatórias e sancionatórias que, nos termos do art. 61, §1º, II, da Constituição Federal, somente poderiam ter sido propostas pelo presidente da República. Configura-se, assim, de plano, um vício de iniciativa que, por si só, compromete a higidez formal do processo legislativo. Em 2025, o governo federal buscou sanar a irregularidade por meio de remendo legislativo, incorporando a matéria em projeto de lei de sua autoria. O expediente, embora tecnicamente admissível pela jurisprudência do STF em hipóteses restritas de convalidação superveniente, não apaga o déficit originário de legitimidade: O marco regulatório nasce com uma cicatriz formal que fragiliza sua autoridade normativa perante os regulados e perante eventual controle concentrado de constitucionalidade.

A segunda crítica recai sobre a efetividade da regulação. Hoje, decisões automatizadas opacas já determinam a concessão ou recusa de crédito, a triagem de currículos em processos seletivos e a priorização de atendimentos em sistemas de saúde sem que os titulares dos dados afetados disponham de mecanismos efetivos de contestação ou explicabilidade. O Poder Judiciário, por sua vez, utiliza ferramentas de inteligência artificial há quase uma década, desde os primeiros sistemas de triagem processual até plataformas mais recentes de sugestão de minutas decisórias, tudo isso sem que qualquer marco legal que discipline os parâmetros de auditabilidade, transparência ou responsabilização por erros algorítmicos em decisões judiciais.

O PL 2.338/23 pretende regular prospectivamente um ecossistema que já opera à margem de qualquer disciplina jurídica específica, e o faz sem mecanismos de transição que enderecem o passivo regulatório acumulado.

A terceira crítica concerne à capacidade administrativa e orçamentária. Regular inteligência artificial é tarefa objetivamente mais complexa do que a proteção de dados pessoais: exige competências técnicas em aprendizado de máquina, acesso à infraestrutura computacional para auditorias independentes, interlocução com múltiplos setores regulados simultaneamente e atualização normativa em cadência compatível com ciclos de inovação que se medem em meses, não em anos.

A ANPD, que acumularia essas funções, sequer concluiu a estruturação plena de suas atribuições originárias sob a LGPD. Não há qualquer coerência em atribuir a uma autarquia subfinanciada a missão de fiscalizar um setor dominado por conglomerados tecnológicos transnacionais com capitalização de mercado superior ao PIB brasileiro.

Além das falhas pontuais de concepção e de capacidade, o espelhamento regulatório brasileiro no modelo europeu engendra três riscos sistêmicos que comprometem a própria racionalidade do marco normativo em gestação.

O primeiro risco é o da obsolescência por importação tardia. Aprovar, em 2026, a transposição legislativa de um regulamento cuja necessidade de recalibração estrutural é reconhecida pela própria União Europeia equivale a adquirir, a preço integral, um equipamento que o fabricante anuncia publicamente estar em processo de recall. O Digital Omnibus on AI não se trata de mero ajuste marginal, mas, sim, do reconhecimento institucional de que a arquitetura de classificação por risco, tal como desenhada, não resistiu ao contato com a realidade operacional.

O segundo risco é o da assimetria de aplicação. Na ausência de capacidade fiscalizatória proporcional, a tendência histórica é que a norma recaia desproporcionalmente sobre atores domésticos de menor porte, como startups, empresas de tecnologia nacionais e instituições públicas, enquanto os grandes conglomerados tecnológicos estrangeiros, que desenvolvem e operam os modelos de maior impacto social, escapam por brechas jurisdicionais, cláusulas de extraterritorialidade mal desenhadas e pela própria assimetria de poder negocial perante uma autoridade regulatória incipiente.

O terceiro risco é o da soberania digital periférica. O Brasil regula modelos de inteligência artificial que não desenvolve, não treina e não hospeda. Os grandes modelos fundacionais são concebidos, treinados e operados a partir de infraestruturas computacionais situadas nos Estados Unidos, na China ou em jurisdições com vantagens energéticas específicas. Sem capacidade técnica para auditar modelos, sem infraestrutura computacional para reproduzir testes de conformidade e sem acesso aos parâmetros de treinamento protegidos por segredo industrial, a regulação converte-se em exercício predominantemente simbólico, ou seja, uma norma que afirma soberania regulatória sem, contudo, dispor dos instrumentos materiais para exercê-la.

Todas as razões expostas evidenciam um paradoxo constitutivo do projeto regulatório brasileiro para inteligência artificial: a ambição normativa é inversamente proporcional à capacidade institucional de efetivá-la. O Brasil não precisa escolher entre a hipertrofia normativa europeia e a fragmentação estadunidense, mas, sim, construir capacidade institucional dentro de sua realidade, o que pressupõe dotação orçamentária real, formação de quadros técnicos especializados, cooperação interinstitucional efetiva e humildade regulatória para não legislar além da própria capacidade de fiscalizar.

A governança algorítmica não se esgota na produção de textos legais sofisticados. Ela se realiza - ou fracassa - na capacidade concreta de uma jurisdição de auditar, sancionar e corrigir. Enquanto o Brasil não equacionar essa dimensão material, qualquer marco regulatório de inteligência artificial, por mais tecnicamente elaborado que seja, permanecerá como declaração de intenções legislativas, de forma a se apresentar ambiciosa na letra, mas inócua na vigência.

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BRADFORD, Anu. The Brussels Effect. Northwestern University Law Review, Chicago, v. 107, n. 1, p. 1-67, 2012.

EUROPEAN COMMISSION. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down harmonised rules on artificial intelligence (Artificial Intelligence Act). COM (2021) 206 final. Brussels, 21 Apr. 2021.

EUROPEAN DATA PROTECTION BOARD; EUROPEAN DATA PROTECTION SUPERVISOR. Joint Opinion on the Digital Omnibus on AI proposal. Brussels, 2026.

COLORADO. Senate Bill 26-189: Automated Decision-Making Technology. Sancionado pelo Governador Jared Polis em 14 de maio de 2026.

PARLAMENTO EUROPEU. Resolução legislativa sobre o Digital Omnibus on AI, aprovada em plenário em 26 de março de 2026, por 569 votos a 45.

BRASIL. Projeto de Lei n. 2.338, de 2023. Dispõe sobre o uso da inteligência artificial. Brasília: Senado Federal, 2023.

UNITED STATES OF AMERICA. Executive Order 14110: Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence. Washington, D.C., Oct. 2023.

UNITED STATES OF AMERICA. Executive Order 14179: Removing Barriers to American Leadership in Artificial Intelligence. Washington, D.C., Jan. 2025.