Passaporte brasileiro: Emissão e restrições legais

Em uma sociedade marcada pela crescente internacionalização das relações humanas, econômicas e profissionais, o passaporte deixou de ser mero documento administrativo para assumir a condição de instrumento indispensável ao exercício da liberdade individual. Seja para fins de trabalho, estudo, turismo, reagrupação familiar ou proteção internacional, a possibilidade de transitar além das fronteiras nacionais integra o núcleo essencial da liberdade de locomoção.

Embora o ordenamento jurídico brasileiro não consagre expressamente um "direito fundamental ao passaporte", a emissão desse documento encontra fundamento direto em direitos e garantias constitucionais. O art. 5º, inciso XV, da Constituição Federal assegura a liberdade de locomoção, garantindo a qualquer pessoa o direito de entrar, permanecer e sair do território nacional nos termos da lei. Trata-se de prerrogativa que não se limita ao deslocamento interno, mas alcança igualmente a liberdade de circulação internacional, elemento intrínseco à autonomia individual¹.

A proteção jurídica da liberdade de circulação encontra respaldo, ainda, nos tratados internacionais de direitos humanos incorporados ao ordenamento brasileiro. O art. 12 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos² estabelece que toda pessoa é livre para deixar qualquer país, inclusive o próprio. No mesmo sentido, o art. 22 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos³ protege o direito de circulação e residência e estabelece que ninguém pode ser privado arbitrariamente do direito de ingressar no Estado de sua nacionalidade.

Nesse contexto normativo, a emissão do passaporte não pode ser compreendida como mera liberalidade estatal ou como benefício concedido discriminatoriamente pela Administração Pública. Ao contrário, trata-se de atividade administrativa predominantemente vinculada, submetida ao princípio da legalidade previsto no art. 37 da Constituição¹. Assim, preenchidos pelo cidadão os requisitos estabelecidos na legislação aplicável, surge para o Estado o dever de emitir o passaporte, sendo admissível a negativa apenas quando houver fundamento jurídico específico que a autorize.

A partir dessa premissa, torna-se necessário distinguir as situações em que a Administração Pública pode legitimamente deixar de emitir o passaporte daquelas em que eventual restrição representaria uma interferência indevida no exercício da liberdade de circulação. Essa distinção ganha especial relevância diante da utilização do passaporte, especialmente no âmbito judicial, como instrumento de coerção processual em execuções civis e em determinadas medidas cautelares.

Com efeito, a tensão entre a efetividade das decisões judiciais e a proteção das liberdades fundamentais trouxe ao centro do debate jurídico a necessidade de estabelecer, com precisão, os limites dentro dos quais o Estado pode impedir ou restringir a emissão ou a utilização do passaporte.

No âmbito da legislação migratória, a lei 13.445/17, que instituiu a lei de migração⁴, consolidou um paradigma orientado pela proteção dos direitos humanos e pela promoção da mobilidade internacional. Embora a disciplina específica da emissão do passaporte não se esgote nessa legislação, seus princípios reforçam a necessidade de que eventuais restrições à circulação sejam interpretadas de maneira excepcional e compatível com a proteção dos direitos fundamentais.

Partindo dessa premissa, uma das situações que pode impedir legitimamente a emissão do documento está relacionada à ausência dos requisitos documentais indispensáveis à identificação do requerente. O Estado possui o dever de assegurar a autenticidade dos documentos que emite e a correta identificação de seus titulares. Por essa razão, a insuficiência, irregularidade ou inconsistência da documentação exigida pode constituir fundamento legítimo para a não expedição do passaporte, desde que observados os requisitos e procedimentos previstos na legislação aplicável.

Fora dessas hipóteses legalmente estabelecidas, contudo, não se admite que circunstâncias estranhas aos requisitos para emissão do documento sejam utilizadas, de forma automática, para impedir o exercício da liberdade de circulação. A mera existência de dívida privada, inadimplemento contratual, inscrição em cadastros de proteção ao crédito, débito tributário ou demanda judicial não autoriza, por si só, a Administração Pública a negar a emissão do passaporte.

Situação diversa ocorre quando, no âmbito de processo judicial, existe determinação específica restringindo a emissão ou a utilização do documento. Nesse caso, a limitação não decorre de ato administrativo autônomo, mas do cumprimento de uma ordem emanada da autoridade judicial competente, cuja validade deverá observar os limites estabelecidos pela Constituição e pela legislação processual.

É justamente nesse ponto que se estabelece a interface entre a liberdade de locomoção e o direito processual. O ordenamento jurídico brasileiro confere ao Poder Judiciário instrumentos destinados a assegurar a efetividade de suas decisões, inclusive mediante a adoção de medidas capazes de restringir determinados direitos quando presentes os requisitos legais.

No âmbito penal, o art. 319 do CPP⁵ prevê medidas cautelares diversas da prisão, incluindo, em seu inciso IV, a proibição de ausentar-se da comarca quando a permanência seja conveniente ou necessária para a investigação ou instrução. Já no âmbito civil, o art. 139, inciso IV, do CPC⁶ atribui ao magistrado poderes para determinar medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias ao cumprimento de ordens judiciais, inclusive no âmbito das obrigações de pagar quantia.

A existência desses instrumentos, entretanto, não significa que qualquer restrição ao passaporte possa ser determinada de maneira automática ou indiscriminada. Ao contrário, a utilização dessas medidas encontra limites diretamente relacionados aos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição.

Por essa razão, a análise do direito ao passaporte e das hipóteses de sua restrição não pode prescindir do exame da jurisprudência dos tribunais superiores, que desempenhou papel fundamental na definição dos limites constitucionais da atuação estatal nesta matéria. Especialmente após a ampliação dos poderes executivos conferidos ao magistrado pelo CPC de 2015, o STF e o STJ foram chamados a enfrentar o conflito entre a efetividade da tutela jurisdicional e a proteção da liberdade de locomoção.

Nesse contexto, destaca-se o julgamento do recurso em habeas corpus 97.876/SP pelo STJ⁷. Na oportunidade, a Corte reconheceu que a apreensão de passaporte constitui medida capaz de interferir diretamente na liberdade de circulação internacional do indivíduo, razão pela qual sua imposição exige fundamentação concreta e individualizada. O Tribunal afastou a possibilidade de adoção automática da medida, ressaltando a necessidade de análise de sua adequação, necessidade e proporcionalidade diante das circunstâncias específicas do caso.

A relevância desse precedente reside, sobretudo, na afirmação de que a efetividade da execução não possui caráter absoluto. Ainda que o ordenamento jurídico confira ao magistrado poderes para determinar medidas coercitivas destinadas à satisfação do crédito, tais prerrogativas encontram limites nos direitos fundamentais assegurados pela Constituição. O passaporte, portanto, não pode ser utilizado como instrumento de constrangimento genérico ou como forma de punição indireta ao jurisdicionado.

Essa compreensão foi posteriormente complementada pelo STF⁸ no exame da constitucionalidade das medidas executivas atípicas previstas no art. 139, inciso IV, do CPC. Ao apreciar a matéria, a Corte reconheceu a compatibilidade constitucional do dispositivo e admitiu, em tese, a possibilidade de adoção de medidas como a apreensão de passaporte para assegurar o cumprimento de decisões judiciais. Todavia, estabeleceu parâmetros destinados a impedir que tais providências sejam utilizadas de forma arbitrária, exigindo a observância dos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade, da fundamentação adequada e do devido processo legal.

A posição adotada pelo STF evidencia, portanto, a necessidade de compatibilizar dois valores constitucionais igualmente relevantes: de um lado, a efetividade da jurisdição e a autoridade das decisões judiciais; de outro, a preservação das liberdades fundamentais. Não se trata, assim, de reconhecer uma proibição absoluta da medida, tampouco de admitir sua utilização irrestrita. O que se exige é a demonstração concreta de que a restrição constitui instrumento adequado para alcançar uma finalidade legítima, necessário diante das circunstâncias do caso e proporcional em sentido estrito, especialmente quando existirem outros meios menos gravosos capazes de produzir resultado equivalente.

A partir desses precedentes, observa-se a consolidação de uma orientação jurisprudencial segundo a qual o direito ao passaporte não possui caráter absoluto, mas qualquer limitação ao seu exercício deve ser excepcional, devidamente fundamentada e compatível com a ordem constitucional. Essa construção reforça a compreensão de que a liberdade de circulação internacional integra o conjunto de garantias individuais protegidas pela Constituição, impondo ao Estado, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício da função jurisdicional, o dever de justificar rigorosamente qualquer restrição que pretenda impor ao seu exercício.

Desse modo, a jurisprudência contemporânea tem desempenhado papel decisivo na delimitação dos poderes estatais nessa matéria, ao mesmo tempo em que preserva a possibilidade de adoção de medidas restritivas em situações efetivamente justificadas. O resultado é a construção de um modelo jurídico que busca harmonizar a efetividade das decisões judiciais com a máxima proteção possível dos direitos fundamentais.

Conclusão

O direito ao passaporte encontra seu fundamento material na liberdade de locomoção, na dignidade da pessoa humana e no conjunto de garantias reconhecidas pela Constituição Federal e pelos tratados internacionais de direitos humanos incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro.

Por essa razão, a emissão do documento constitui a regra, enquanto sua negativa ou restrição representa medida excepcional, admissível somente quando amparada por fundamento jurídico legítimo, seja em razão do não preenchimento dos requisitos legalmente estabelecidos, seja em decorrência de decisão judicial específica e devidamente fundamentada.

Além disso, a jurisprudência do STF e do STJ tem reiterado que as restrições à liberdade de locomoção não podem ser impostas de maneira automática ou meramente punitiva. Sua legitimidade depende da observância dos princípios da legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, necessidade, fundamentação e devido processo legal, sempre considerando as particularidades do caso concreto.

A preservação desse equilíbrio é essencial para impedir que a legítima atuação estatal se converta em instrumento de restrição arbitrária da liberdade individual. Em um Estado Democrático de Direito, a autoridade do Estado e a efetividade de suas decisões devem coexistir com a proteção das garantias fundamentais. A disciplina do passaporte, nesse sentido, deve refletir justamente esse equilíbrio: a liberdade de circulação constitui a regra, enquanto sua restrição exige fundamento jurídico específico, finalidade legítima e rigoroso controle de proporcionalidade.

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1. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 ago. 2026.

2. BRASIL. Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992. Promulga o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 7 jul. 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d0592.htm. Acesso em: 16 ago. 2026.

3. BRASIL. Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Promulga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), de 22 de novembro de 1969. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 nov. 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d0678.htm. Acesso em: 16 ago. 2026.

4. BRASIL. Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017. Lei de Migração. Brasília, DF, 24 maio 2006. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13445.htm Acesso em: 16 ago. 2026.

5. BRASIL. Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 13 out. 1941. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm. Acesso em: 16 ago. 2026.

6. BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 mar. 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105compilada.htm. Acesso em: 16 ago. 2026.

7. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em Habeas Corpus nº 97.876/SP. Relator: Ministro Luis Felipe Salomão. Quarta Turma. Julgado em 5 jun. 2018. Diário da Justiça Eletrônico, 9 ago. 2018. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/?acao=pesquisar&aplicacao=informativo&livre=%40CNOT%3D%27016747%27. Acesso em: 16 ago. 2026.

8. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.941/DF. Relator: Ministro Luiz Fux. Tribunal Pleno. Julgado em 9 fev. 2023. Diário da Justiça Eletrônico, divulgação em 27 abr. 2023, publicação em 28 abr. 2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5458217. Acesso em: 16 ago. 2026.