Governança humana: Um ponto cego da reforma administrativa

A reforma administrativa brasileira já perguntou, em cada um de seus ciclos, como tornar o Estado mais eficiente. Da reorganização do aparato estatal nos anos 1930 à reforma gerencial de 1995-1998, passando pela descentralização promovida pelo decreto-lei 200/1967, cada movimento reformista tratou a organização do trabalho no setor público como variável de desenho institucional, de indicadores de desempenho, de arranjos de responsabilização. Nenhum desses ciclos se perguntou, com a mesma centralidade, em que condições psíquicas esse trabalho seria exercido - e com que consequências para a sua própria qualidade.

O debate ganhou novo fôlego com a PEC 38/25 e as propostas de reforma administrativa que a acompanham. Mais uma vez, discutem-se governança, gestão por resultados, profissionalização, carreiras e desempenho. A própria proposta se apresenta sob os objetivos de aperfeiçoar a governança e a gestão pública, promover transformação digital e impulsionar a profissionalização. É justamente por isso que vale perguntar pelo que permanece fora desse desenho: as condições psicossociais sob as quais esse Estado reformado deverá funcionar.

Essa omissão não é um detalhe. A reforma varguista concebeu o servidor como peça de um aparato racional-legal, cuja racionalidade seria o antídoto ao patrimonialismo - não um sujeito com economia psíquica própria. A reforma gerencial radicalizou o movimento: importou do setor privado a gramática do desempenho e da meta, convertendo o servidor em objeto de avaliação e controle, sob a premissa implícita de que a cobrança por resultado produziria, por si só, melhor serviço público. Em nenhum momento o desenho reformista considerou que a sustentabilidade psíquica de quem exerce a função pública pudesse ser, ela mesma, uma condição da capacidade estatal que essas reformas sempre disseram perseguir.

A literatura brasileira de capacidade estatal, consolidada nas últimas décadas, avançou significativamente na compreensão dos recursos e condições necessários à ação do Estado. Mas preservou esse ponto cego. Ela mede a qualidade da burocracia por atributos de estoque: quantos servidores, com que qualificação, sob qual regime de vínculo. Estudos sobre burocracia local e implementação de políticas descentralizadas demonstram, com rigor empírico, que burocracias mais qualificadas e menos politizadas produzem menos falhas na gestão de recursos federais. O achado é robusto. Mas a própria operacionalização do estudo revela o que fica de fora: mede-se quantos servidores há e quão qualificados são, não em que condições psíquicas eles exercem a função, por quanto tempo permanecem nela, nem com que capacidade de julgamento substantivo. A dimensão subjetiva não é negada - simplesmente não figura no modelo. Esse silêncio, repetido ao longo de toda uma agenda de pesquisa, é a lacuna que interessa aqui.

A proposta é que essa lacuna não seja tratada como um ponto a ser preenchido por um campo auxiliar - a saúde ocupacional -, mas como uma insuficiência na própria teorização da capacidade estatal. Se capacidade estatal inclui a possibilidade de o Estado sustentar decisões complexas, coordenar atores diversos e manter continuidade de ação ao longo do tempo, então ela depende, necessariamente, da capacidade das pessoas que ocupam essas posições de sustentar psiquicamente o exercício da função. Rotatividade de lideranças por esgotamento, adoecimento de quadros técnicos experientes, mecanismos defensivos coletivos que capturam o processo decisório - nada disso é disfunção externa à capacidade estatal. É manifestação direta da sua erosão.

A PDT - Psicodinâmica do Trabalho, desenvolvida pelo psiquiatra e psicanalista francês Christophe Dejours a partir de sua obra fundadora A loucura do trabalho, oferece o instrumental para qualificar essa lacuna. Diferentemente de abordagens que tratam sofrimento no trabalho como desvio individual, a PDT parte de um pressuposto simples e potente: a organização do trabalho - sua divisão de tarefas, seus modos de comando, seus sistemas de avaliação - exerce ação direta sobre o aparelho psíquico de quem trabalha. Produz tanto possibilidades de prazer e reconhecimento quanto de sofrimento patogênico. Quando o reconhecimento falta de forma sistemática, o sofrimento deixa de ser transformável e tende a se cristalizar em estratégias defensivas coletivas - mecanismos que permitem a continuidade do trabalho às custas do embotamento da capacidade crítica.

Essa formulação encontra eco na epidemiologia ocupacional. O clássico modelo demanda-controle mostrou que o desgaste psíquico não decorre da demanda em si, mas da combinação entre alta demanda e baixa latitude decisória. É o trabalho intenso sobre o qual não se tem controle que adoece. Na mesma linha, sabe-se que políticas de proteção à saúde psíquica, decididas pela alta gestão, condicionam tanto as demandas quanto os recursos disponíveis para enfrentá-las. O trabalho público combina alta exposição, tensão entre norma e discricionariedade e sistemas de reconhecimento simbólico muitas vezes escassos. A pressão por eficiência herdada da matriz gerencial pode intensificar a cobrança sem criar mecanismos equivalentes de reconhecimento - desenho que a literatura identifica como propício a sofrimento e defesas coletivas.

Há ainda uma camada que agrava esse quadro e que assume contornos particulares no setor público: a desqualificação social difusa da figura do servidor. Décadas de discurso reformista que elegeram o funcionalismo como símbolo da ineficiência estatal alimentaram um imaginário que associa o servidor à acomodação e ao privilégio. O servidor trabalha, assim, sob a presunção social de que seu esforço vale pouco - e cada novo ciclo de debate reformista tende a reativar publicamente essa presunção. Cobrança interna crescente, reconhecimento interno escasso, desqualificação externa permanente: um tripé que nenhuma política de bem-estar individual tem alcance para desmontar, precisamente porque nenhum de seus três apoios é individual.

Anos de escuta profissional em organizações públicas de diferentes setores revelam um padrão discursivo recorrente, que talvez seja a evidência mais concreta de tudo isso. Quando uma proposta de tratamento institucional do tema psicossocial é apresentada à alta gestão sob o rótulo de “saúde mental”, encontra resistência. Essa resistência raramente decorre de negação factual do problema - decorre de uma recusa mais sutil: o vocabulário de saúde mental carrega, na gramática da alta gestão pública, conotação de pauta secundária, dissociada do núcleo de eficiência e resultado que estrutura a autoimagem dessas organizações.

A mesma proposta, reformulada sob o vocabulário de governança e gestão de risco - com potencial impacto sobre continuidade de lideranças, qualidade decisória e retenção de conhecimento técnico -, tende a obter outra escuta. E, uma vez aceita sob essa gramática, pode deixar o plano retórico e desdobrar-se em estruturas concretas, com alocação efetiva de recursos institucionais.

Isso não é acaso. A reforma gerencial consagrou um vocabulário - eficiência, resultado, meta, risco - que se tornou a língua franca de legitimação de qualquer pauta na gestão pública brasileira. Pautas formuladas em outra gramática - a do cuidado, a da dignidade - não são necessariamente refutadas: são traduzidas ou ignoradas. Isso não torna a tradução, em si, uma capitulação. O problema não é traduzir; é o que se perde em cada tradução. Uma tradução preservadora enuncia o tema em linguagem de risco institucional, mas desenha a intervenção sobre a organização do trabalho - distribuição de tarefas, latitude decisória, mecanismos de reconhecimento - mantendo os trabalhadores no centro do processo. Uma tradução esvaziadora converte o tema em indicador, o indicador em meta, e a meta em mais um instrumento de cobrança sobre os mesmos sujeitos cujo sofrimento pretendia endereçar. O critério que separa as duas é material, não discursivo: sobre o que a intervenção incide, a organização do trabalho ou o trabalhador.

É nesse ponto que a governança humana ganha sentido. Não como nova denominação para políticas de saúde mental ou gestão de pessoas, mas como a incorporação das condições humanas de sustentação do trabalho ao próprio sistema de governança da organização. Se decisões sobre estruturas, metas, autonomia, avaliação, recursos e responsabilização produzem efeitos sobre a capacidade das pessoas de decidir, cooperar e permanecer em funções complexas, esses efeitos não podem ser considerados externos à responsabilidade da alta administração. Governança humana, nessa perspectiva, significa reconhecer que a organização do trabalho é também objeto de governança - porque aquilo que ela produz sobre as pessoas retorna, inevitavelmente, à capacidade da instituição.

Três mecanismos concretos merecem destaque nesse quadro. O primeiro é a rotatividade de lideranças por esgotamento. Cada substituição de dirigente representa perda de conhecimento tácito - recurso que a literatura de capacidade estatal identifica como central para a continuidade de políticas complexas. Há aqui uma assimetria de mensuração reveladora: as organizações públicas medem com precisão o custo de reposição de equipamentos, mas raramente medem o custo, em conhecimento perdido, relações interrompidas e decisões adiadas, de cada ciclo de esgotamento e substituição de seus dirigentes. O que não é medido dificilmente entra no cálculo reformista.

O segundo é a captura do processo decisório por lógicas defensivas coletivas. Quando o sofrimento não é reconhecido, a organização pode passar a privilegiar o cumprimento formal de procedimentos em detrimento do julgamento substantivo - formalismo excessivo, aversão ao risco decisório mesmo quando a norma comporta discricionariedade legítima. O paradoxo é que esse formalismo costuma ser diagnosticado pelas próprias agendas reformistas como problema de desenho institucional, a ser corrigido com mais controle e mais indicadores - os mesmos instrumentos que, quando intensificam a pressão sem ampliar reconhecimento e latitude decisória, podem realimentar a defesa que pretendiam eliminar.

O terceiro é o efeito estrutural que reformas centradas exclusivamente em eficiência e controle podem produzir quando intensificam cobrança sem investir em suporte organizacional equivalente. Reconhecer essa possibilidade tem uma implicação prática direta: propostas que reconfiguram carreiras, vínculos, estruturas e avaliação de desempenho deveriam ser capazes de considerar, já na fase de formulação, os efeitos que essas escolhas produzirão sobre a organização real do trabalho. Assim como se examinam impacto fiscal, viabilidade jurídica e consequências regulatórias, há espaço para perguntar o que determinada arquitetura de gestão fará com autonomia, carga, reconhecimento, cooperação e capacidade decisória.

É nesse contexto que a explicitação dos fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho na NR-1 se torna uma referência relevante. A ressalva jurídica, no serviço público, é indispensável: as instituições públicas compostas por servidores estatutários não estão, por força da NR-1, obrigadas a elaborar e implementar o PGR nos mesmos termos aplicáveis aos empregados regidos pela CLT, salvo previsão específica para outras relações jurídicas. Essa é a orientação expressa do próprio Ministério do Trabalho. A extensão das normas regulamentadoras aos servidores estatutários, por sua vez, já chegou ao STF na ADPF 1.068. Para o argumento aqui desenvolvido, porém, não é necessário antecipar a solução dessa controvérsia: o que importa é a mudança de paradigma expressa pela ideia de que riscos psicossociais podem estar relacionados à própria organização do trabalho e, portanto, não se resolvem apenas mediante intervenções dirigidas ao indivíduo.

A incorporação dessa dimensão ao desenho de reformas administrativas não deveria ser tratada como pauta de recursos humanos, subordinada e posterior ao desenho institucional propriamente dito, mas como dimensão constitutiva desse desenho - no mesmo plano em que hoje se pensam arranjos de responsabilização, sistemas de avaliação de desempenho e mecanismos de coordenação. Assim como controle interno, gestão de riscos e auditoria se consolidaram como tecnologias de governança, a dimensão psicossocial do trabalho também pode ser institucionalizada: com responsabilidade definida, processos de identificação e tratamento dos riscos organizacionais, prestação de contas à alta administração e participação estruturada dos trabalhadores.

É aqui que a governança humana deixa de ser uma expressão abstrata e se torna uma questão de capacidade estatal. Não se trata de substituir eficiência por cuidado, desempenho por proteção ou responsabilização por complacência. Trata-se de reconhecer que não há oposição necessária entre sustentabilidade humana e resultado institucional. Ao contrário: quando o exercício continuado da função exige julgamento, conhecimento, cooperação e responsabilidade, preservar as condições em que essas capacidades podem existir é parte do próprio trabalho de governar.

A reforma administrativa brasileira sempre se perguntou como tornar o Estado mais eficiente. Este texto propõe que essa pergunta permanece incompleta enquanto não incorporar uma segunda, que a antecede logicamente e a condiciona empiricamente: Eficiente às custas de quem, e por quanto tempo isso é sustentável?