A (in)utilidade da contravenção penal dos jogos de azar

Quando se fala em jogos de azar, é quase inevitável que o brasileiro não se recorde do famigerado "jogo do bicho". Segundo registros históricos, o jogo foi criado em 1892 pelo barão João Batista Viana Drummond, fundador do Jardim Zoológico do Rio de Janeiro, como estratégia para atrair visitantes e aumentar a receita do local.

No que diz respeito à criminalização dos jogos de azar, é necessária uma breve contextualização histórica. A primeira norma brasileira destinada a coibir tais práticas foi o decreto 2.321, de 30/12/1910, promulgado pelo então presidente Hermes da Fonseca, que, em seu art. 31, proibiu as loterias e rifas de qualquer espécie.

Posteriormente, foi editado o decreto-lei 3.688, de 3/10/1941 (LCP - Lei das Contravenções Penais), que passou a disciplinar, em seus arts. 50 a 58, diversas condutas relacionadas aos jogos de azar e às loterias.

Enquanto o art. 50 estabelece a proibição geral de explorar ou estabelecer jogos de azar em locais públicos ou acessíveis ao público, o art. 58 trata especificamente do jogo do bicho, nos seguintes termos:

Art. 58. Explorar ou realizar a loteria denominada jogo do bicho, ou praticar qualquer ato relativo à sua realização ou exploração:

Pena - prisão simples, de quatro meses a um ano, e multa, de dois a vinte contos de réis.

Parágrafo único. Incorre na pena de multa, de duzentos mil réis a dois contos de réis, aquele que participa da loteria, visando a obtenção de prêmio, para si ou para terceiro.

Desde então, contudo, as sucessivas medidas repressivas não foram suficientes para erradicar a prática, que permaneceu amplamente difundida e enraizada na realidade social brasileira, sobretudo no Rio de Janeiro (LABRONICI; SILVA, 2017).

A persistência e a dimensão alcançada pelo jogo do bicho são retratadas em recentes produções audiovisuais, como as séries documentais Lei da selva: A História do Jogo do Bicho e Vale o Escrito: A Guerra do Jogo do Bicho, bem como na série ficcional Os Donos do Jogo.

Mais recentemente, em dezembro de 2023 o Governo Federal decidiu que apostar em cassino virtual é atividade lícita, desde que a plataforma tenha licença da SPA - Secretaria de Prêmios e Apostas, vinculada ao ministério da Fazenda. Em pelo menos quatro estados da federação (atualmente), também é lícito girar uma roleta de um terminal de videoloteria dentro de um bar ou de uma casa lotérica, desde que o equipamento esteja homologado pela loteria estadual.

Fora dessas práticas formalizadas, no entanto, a mesma atividade, apostar dinheiro em um jogo cujo resultado depende essencialmente de sorte, segue sendo tratada como contravenção penal, sujeita a prisão simples de três meses a um ano e multa.

Essa falta de coerência explica justamente a polêmica do julgamento que o STF começou a examinar em 5/8/26, no RE 966.177, com repercussão geral reconhecida sob o Tema 924.

O caso chegou à Corte porque a turma recursal dos juizados especiais criminais do Rio Grande do Sul reformou a condenação de um comerciante que explorava máquinas caça-níqueis, absolvendo-o sob o argumento de que o tipo penal não teria sido recepcionado pela Constituição de 1988. O ministério Público gaúcho recorreu, e caberá ao Supremo, com efeitos que devem alcançar processos sobrestados em todo o país, dizer se o art. 50 da LCP ainda tem lugar no ordenamento jurídico (MIGALHAS, 2026).

Sobre o tema, cabe ressaltar que a lei 14.790/23 autorizou operadoras privadas a explorar apostas sobre eventos esportivos reais e sobre eventos de jogos online (SILVA; REZENDE, 2024), categoria que abrange, na prática, o cassino virtual: Roleta, blackjack, caça-níqueis digitais e modalidades semelhantes. A SPA regulamentou os detalhes técnicos por meio da portaria 827/24 e passou a exigir das operadoras autorização prévia, outorga de até R$ 30 milhões por período de cinco anos (limitada a três marcas comerciais por empresa), uso do domínio .bet.br e adoção de mecanismos de identificação do apostador, prevenção à lavagem de dinheiro e jogo responsável (cf. BRASIL. MINISTÉRIO DA FAZENDA, [20--]; CESCON BARRIEU, [2023]).

O mercado regulado já movimenta hoje algo entre R$ 37 bilhões e R$ 38 bilhões por ano e recolheu, segundo estudo divulgado em 2026, cerca de R$ 9,95 bilhões em tributos; ao seu lado, um mercado ilegal do mesmo tipo de aposta, que continua fora do alcance do artigo 50 da LCP porque não se enquadra na exigência de exploração "em lugar público ou acessível ao público", ainda responde por algo entre R$ 26 bilhões e R$ 40 bilhões anuais, fatia que caiu de uma faixa de 41% a 51% para 38% a 44% do setor entre 2025 e o primeiro semestre de 2026 (BNLDATA, 2026a; CORREIO BRAZILIENSE, 2026).

O movimento menos comentado fora do meio especializado, é o das videoloterias estaduais, e é nele que o paradoxo fica mais visível, porque aqui a máquina é física, como se observa na imagem do artigo.

O VLT (terminal de videoloteria) é homologado e certificado, sorteia bilhetes eletrônicos de um banco de dados predeterminado e, na prática, funciona como uma raspadinha digital. Só que, para quem entra num estabelecimento e vê o equipamento, a diferença em relação a um caça-níqueis clandestino não salta aos olhos.

O Paraná regulamentou a operação por meio da Lottopar (decreto estadual 10.843/22); a Paraíba, pela Lotep (lei estadual 12.703/23 e decreto 44.576/23); o Maranhão, pela Lotema (lei estadual 11.389/20 e decreto 36.453/20); e o Rio de Janeiro, mais recentemente, pelo decreto 49.804/25, que atribuiu à Loterj a concessão onerosa de VLTs, quiosques, terminais de aposta e Smart POS em todo o território fluminense, com autenticação multifatorial por biometria facial, integração de cadastro a bases públicas e privadas para bloqueio de menores e movimentação financeira restrita a Pix vinculado ao CPF do apostador (CHAMBARELLI, 2025; MEDIABET, 2025). Tocantins, São Paulo e Minas Gerais avaliam iniciativas semelhantes.

A base jurídica invocada pelos estados combina a lei federal 13.756/18 (que criou a modalidade de loteria instantânea de prognóstico) com a lei 14.790/23 (que tratou também da reorganização das loterias estaduais) e com um precedente do próprio STF: no julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493 e da ADIn 4986, em 2020, o plenário decidiu, por unanimidade, que os art. 1º e 32 do decreto-lei 204/1967, que atribuíam à União o monopólio da exploração de loterias, não foram recepcionados pela Constituição.

Ficou decidido que os estados não podem legislar sobre loterias, matéria de competência privativa da União, mas podem explorar o serviço em seus territórios (MIGALHAS, 2020; BARROSO, 2000). Mesmo assim, o modelo está longe de pacificado.

No Rio de Janeiro, o ministério Público estadual ajuizou representação de inconstitucionalidade contra o decreto 49.804/25, sustentando que o VLT é modalidade de aposta nova, e não um simples canal físico de modalidade já autorizada por lei federal, o que exigiria disciplina por lei em sentido estrito e escaparia à competência do executivo estadual para regulamentar por decreto (BNLDATA, 2026b).

O ministro Luiz Fux votou pela recepção do art. 50 da lei das contravenções penais pela Constituição de 1988, destacando os riscos da atividade, a vulnerabilidade dos apostadores e a necessidade de proteção dos menores. No mesmo sentido, o procurador-geral da República, Paulo Gonet, defendeu que a autorização de determinadas modalidades não afasta a punição daquelas exploradas clandestinamente, cabendo ao Legislativo eventual alteração da política criminal.

O ministro Flávio Dino também reconheceu a constitucionalidade da proibição, mas divergiu quanto ao alcance do julgamento. Enquanto Fux propôs uma decisão restrita ao Tema 924, Dino defendeu a fixação de parâmetros também para os jogos autorizados, como restrições à publicidade, proteção contra a ludopatia e vedação de mecanismos indutores de compulsão. Diante da divergência, pediu vista, suspendendo o julgamento em 6/8/26.

A essa altura, nenhum dos dois votos proferidos caminha na direção da descriminalização. É mais provável que o Supremo saia do Tema 924 com uma moldura mais protetiva, para apostadores e, especialmente, para menores, do que com a superação do art. 50.

Cabe sustentar, entretanto, que a permanência da contravenção penal como resposta padrão para toda exploração de jogo de azar fora do circuito licenciado é uma solução datada, e que o caminho mais coerente seria a descriminalização condicionada à regulação, no mesmo molde já adotado para as apostas de quota fixa e para as videoloterias: outorga estatal, exigências de idoneidade, rastreabilidade das operações e mecanismos de proteção ao apostador vulnerável, em vez de um tipo penal genérico concebido em 1941, num contexto institucional (o estado novo).

A norma completa 85 anos em 2026, e sua aplicação prática já convive, há anos, com uma ampla gama de descumprimentos da lei, mais recentemente com cassino virtual licenciado a poucos cliques de distância e, em quatro estados, com uma máquina de aparência praticamente idêntica à de um caça-níqueis dentro de um bar.

Na prática, se uma empresa iniciar suas atividades enquanto o pedido de autorização administrativa ainda estiver pendente - situação recorrente no meio empresarial -, os responsáveis pela operação poderão responder pela prática de ilícito de natureza penal.

O precedente mais próximo que o STF já firmou sobre o decreto-lei 3.688/1941 aponta nessa direção. No RE 583.523, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, o Plenário declarou, por unanimidade, que o art. 25 da mesma lei, que tipificava a posse injustificada de instrumento usualmente empregado em furto por pessoa condenada ou classificada como vadia ou mendiga, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, por violar a dignidade da pessoa humana e a igualdade (DIZER O DIREITO, 2014).

O precedente não decide sobre jogos de azar, mas mostra que a mesma lei já foi podada pelo Supremo quando um de seus dispositivos revelou, à luz de 1988, a lógica autoritária e higienista do estado novo em que nasceu.

Em verdade, os jogos de azar já foram formalmente autorizados e regulamentados, constituindo um mercado economicamente bem-sucedido e gerador de expressiva arrecadação para o país. Essa realidade não se limita ao ambiente virtual, também se manifesta em estabelecimentos físicos que oferecem apostas esportivas e jogos de diferentes naturezas, funcionando, na prática, como verdadeiros cassinos a céu aberto.

Se nem a legalização seletiva, a ampla aceitação social e a exploração econômica da atividade pelo próprio estado justificam a reavaliação da tutela penal sob a perspectiva da adequação social, o que mais poderia justificá-la?

Se o STF não reconhecer a não recepção do art. 50 da lei das contravenções penais pela Constituição de 1988, cabe ao Legislativo enfrentar a questão. Conclui-se que é preciso substituir a repressão penal genérica e seletiva por um modelo coerente de legalização, regulação e fiscalização das diferentes modalidades de jogos de azar no Brasil.

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BARROSO, Luís Roberto. Loteria: competência estadual: bingo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 220, p. 262-277, abr./jun. 2000. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/47546. Acesso em: 21 ago. 2026.

BNLDATA. Mercado ilegal de apostas movimenta até R$ 40 bi por ano e representa 51% do setor. BNLData, 21 fev. 2026a. Disponível em: https://bnldata.com.br/en/mercado-ilegal-de-apostas-movimenta-ate-r-40-bi-por-ano-e-representa-51-do-setor/. Acesso em: 21 ago. 2026.

BNLDATA. MPRJ contesta Vídeo Loteria no Rio e causa poderá gerar um imbróglio jurídico bilionário. BNLData, 20 jul. 2026b. Disponível em: https://bnldata.com.br/mprj-contesta-video-loteria-no-rio-e-causa-podera-gerar-um-imbroglio-juridico-bilionario/. Acesso em: 21 ago. 2026.

BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria de Prêmios e Apostas. Apostas de quota fixa. [20--]. Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/composicao/orgaos/secretaria-de-premios-e-apostas/apostas-de-quota-fixa. Acesso em: 21 ago. 2026.

CESCON BARRIEU. Lei que dispõe sobre as apostas de quota fixa no Brasil é sancionada. Cescon Barrieu, [2023?]. Disponível em: https://cesconbarrieu.com.br/lei-que-dispoe-sobre-as-apostas-de-quota-fixa-no-brasil-e-sancionada/. Acesso em: 21 ago. 2026.

CHAMBARELLI, Guilherme. Regulamentação do VLT no Brasil: quais Estados permitem. Chambarelli Advogados, 11 ago. 2025. Disponível em: https://chambarelli.com.br/regulamentacao-do-vlt-no-brasil-quais-estados-permitem/. Acesso em: 21 ago. 2026.

CORREIO BRAZILIENSE. Participação de bets ilegais diminui em 2026, segundo estudo. Correio Braziliense, ago. 2026. Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2026/08/7477544-participacao-de-bets-ilegais-diminui-em-2026-segundo-estudo.html. Acesso em: 21 ago. 2026.

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LABRONICI, Rômulo Bulgarelli; SILVA, Gabriel Borges da. Uma contravenção controvertida: reflexões acerca da tutela penal do jogo do bicho. Revista Interdisciplinar de Direito, Faculdade de Direito de Valença, v. 14, n. 1, p. 201-213, jan./jun. 2017.

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MIGALHAS. STF decide que União não tem exclusividade na exploração de loterias. Migalhas, 30 set. 2020. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/quentes/334173/stf-decide-que-uniao-nao-tem-exclusividade-na-exploracao-de-loterias. Acesso em: 21 ago. 2026.

MIGALHAS. STF julga exploração de jogos de azar como contravenção penal. Migalhas, 5 ago. 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/quentes/461715/stf-julga-exploracao-de-jogos-de-azar-como-contravencao-penal. Acesso em: 21 ago. 2026.

SILVA, Eduardo Cardoso da; REZENDE, Paulo Izídio da Silva. A regulamentação das apostas esportivas no Brasil: a Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023. Revista Ibero-Americana de Humanidades, Ciências e Educação, São Paulo, v. 10, n. 10, p. 5552-5565, out. 2024. DOI: 10.51891/rease.v10i10.16433.