Impacto da decisão do STJ sobre o FPM e a gestão municipal

1. Introdução

A relação federativa brasileira estruturou-se, desde a Constituição de 1988, sobre um sistema de repartição de competências e de receitas que busca equilibrar a autonomia dos entes subnacionais com a necessária coordenação do regime previdenciário. Nesse arranjo institucional, o FPM - Fundo de Participação dos Municípios constitui instrumento essencial de financiamento da administração local, especialmente para municípios de pequeno e médio porte, cuja arrecadação própria é insuficiente para custear serviços públicos básicos.

A condicionalidade da entrega desses recursos ao pagamento de débitos para com a União, prevista no art. 160 da Constituição Federal, opera como mecanismo de coerção fiscal que, não raro, coloca em tensão a autonomia municipal e a continuidade dos serviços públicos.

É nesse contexto que o STJ, recentemente, no julgamento do Tema 1.401 de recursos repetitivos (REsp 2.177.031), fixou tese segundo a qual os limites de retenção previstos na lei 9.639/1998 não se aplicam aos bloqueios do FPM decorrentes de inadimplência previdenciária¹. A decisão, proferida sob relatoria da ministra Maria Thereza de Assis Moura, possui efeito vinculante para todos os tribunais do país, nos termos do art. 927, III, do CPC.

O presente artigo se propõe a analisar a decisão sob a perspectiva dos municípios, examinando seus fundamentos jurídicos, o impacto financeiro sobre entes inadimplentes e a possibilidade de invocação dos dispositivos da LINDB, especialmente o art. 21, como instrumento de ponderação em casos de gestão herdada de endividamento. A metodologia adotada consiste na análise dogmático-jurídica da tese fixada, articulada com a doutrina de direito administrativo e previdenciário, bem como com a legislação correlata e a jurisprudência aplicável.

2. O Tema 1.401 do STJ: Fundamentos e tese fixada

Conforme mencionado, a primeira seção do STJ, no julgamento do REsp 2.177.031 (Tema 1.401), fixou a seguinte tese: "Não são aplicáveis a bloqueios do FPM - Fundo de Participação dos Municípios em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% da quota-parte (art. 1º, caput, da lei 9.639/1998) e de 15% da receita corrente líquida - RCL (art. 5º, parágrafo 4º, da lei 9.639/1998)". A relatora, ministra Maria Thereza de Assis Moura, fundamentou a decisão em três eixos argumentativos centrais.

O primeiro argumento sustenta que os limites de retenção previstos na lei 9.639/1998 foram instituídos exclusivamente para os parcelamentos disciplinados por aquela norma, cujo prazo de adesão foi encerrado há anos. Não se prestam, portanto, a limitar bloqueios decorrentes do não recolhimento de contribuições previdenciárias ou de parcelamentos regidos por outras legislações. A extensão desses limites a situações não abrangidas pela norma configuraria, nas palavras da relatora, a criação de nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão do art. 155-A do Código Tributário Nacional, que exige lei específica para a concessão de parcelamento.

O segundo argumento afasta a premissa de que a retenção do FPM dependeria, para sua validade, dos limites legais da lei 9.639/1998. Segundo a ministra, a própria Constituição Federal subordina a entrega dos recursos do FPM ao pagamento dos créditos da União. O art. 160, caput, da CF/88 estabelece que a União não pode reter nem condicionar a entrega de recursos, salvo autorização da própria Constituição, e o parágrafo único, inciso I, admite a retenção para pagamento de débitos para com a autarquia previdenciária.

Complementarmente, o art. 56 da lei 8.212/1991 estabelece que a inexistência de débitos previdenciários constitui requisito para o recebimento das transferências constitucionais. A retenção, portanto, possui fundamento constitucional e legal próprios, independentemente do regime especial de parcelamento da lei 9.639/1998.

Por fim, o terceiro argumento se baseia na natureza excepcional do parcelamento tributário. A relatora observou que a Constituição passou a vedar a concessão de remissão e anistia e, posteriormente, proibiu a moratória e o parcelamento por prazo longo, admitindo apenas hipóteses excepcionais previstas pelo próprio texto constitucional transitório. O parcelamento, sendo medida de exceção, deve ser interpretado de forma estrita: as disposições que afastam garantias dos créditos previdenciárias não admitem interpretação extensiva ou analógica.

3. O impacto financeiro da decisão sobre os municípios

Para compreender a magnitude e o impacto da decisão, é necessário dimensionar o peso e a importância do FPM na arrecadação municipal, especialmente os municípios de menor porte. Segundo dados históricos da Secretaria do Tesouro Nacional, em milhares de municípios brasileiros, especialmente os de menor porte, o FPM representa mais de 50% da receita corrente. Em muitos casos, esse percentual chega a ultrapassar 70%, configurando-se como a principal fonte de financiamento de serviços públicos essenciais como saúde, educação e assistência social. A remoção dos limites de 9% da quota-parte e de 15% da RCL significa que a retenção pode atingir proporções significativamente maiores do que as anteriormente admitidas. Em tese, sem o teto de 15% da RCL, a União poderia reter valores que comprometam a própria capacidade de funcionamento do município, inviabilizando o pagamento de servidores, a manutenção de equipamentos públicos e a prestação de serviços mínimos à população.

O cenário se torna mais crítico quando se considera que numerosos municípios brasileiros já operam em estado de desequilíbrio fiscal estrutural. A crescente expansão dos RPPS - regimes próprios de previdência social, muitas vezes instituídos sem o adequado dimensionamento atuarial, gerou passivos previdenciários que extrapolam a capacidade de pagamento de muitos entes locais. A inadimplência com as contribuições patronais, nesse contexto, não decorre necessariamente de má-fé ou desídia, mas frequentemente de incompatibilidade estrutural entre as obrigações previdenciárias e a capacidade orçamentária real. Com a decisão do STJ, esses municípios perdem o argumento jurídico mais utilizado em ações judiciais para limitar o bloqueio do FPM, podendo, em última análise, passar a enfrentar uma situação em que a retenção pode superar os limites anteriormente reconhecidos, comprimindo ainda mais uma já reduzida margem de manobra fiscal.

Destaca-se, ademais, que a retenção excessiva do FPM não afeta apenas a máquina administrativa municipal, produzindo verdadeiro efeito cascata sobre serviços constitucionalmente garantidos. A redução dos recursos disponíveis para a saúde pode comprometer o custeio de unidades básicas de saúde; na educação, pode inviabilizar a manutenção de creches e escolas; na assistência social, pode interromper programas de proteção à população vulnerável, uma vez que o município, ao mesmo tempo em que sofre a retenção, permanece responsável constitucionalmente pela prestação desses serviços, nos termos dos arts. 196, 211 e 203 da Constituição Federal.

Essa tensão entre a obrigação previdenciária e a prestação de serviços públicos essenciais configura o que a doutrina administrativa contemporânea classifica como colisão de interesses públicos primários. Ambos os polos da relação federativa possuem legitimidade: a União, na cobrança de seus créditos; o município, na preservação de sua capacidade operacional.

4. A LINDB como possível instrumento de diálogo e ponderação

A lei 13.655/18 promoveu alteração significativa na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (decreto-lei 4.657/1942), inserindo dispositivos que buscam trazer razoabilidade à aplicação do direito público. Entre eles, destaca-se o art. 21, cujo teor estabelece que a aplicação das normas editadas pela Administração Pública deve considerar a finalidade pública perseguida, o interesse público primário e o contexto decisório concreto da Administração Pública, inclusive as limitações orçamentárias e as dificuldades reais do gestor, bem como as diferenças entre a atuação do Estado e a do particular. A redação do dispositivo introduz no direito administrativo brasileiro um vetor interpretativo de natureza pragmático-consequencialista. Exige do intérprete, seja administrativo ou judicial, a consideração das condições reais em que se insere a atuação do gestor público.

Acreditamos que no contexto do Tema 1.401, a invocação do art. 21 da LINDB pode operar como argumento de ponderação, não contra a validade da retenção, que possui fundamento constitucional próprio, mas quanto à sua intensidade. A dificuldade real do gestor refere-se à situação concreta em que o administrador municipal se encontra impossibilitado de cumprir simultaneamente todas as obrigações previdenciárias e de manter a prestação de serviços públicos essenciais, operando como uma verdadeira espécie de falência pública.

As limitações orçamentárias dizem respeito à insuficiência estrutural de receita para fazer frente ao passivo acumulado. Conforme observa a doutrina, o art. 21 não autoriza a dispensa de pagamento de dívidas públicas nem serve como escudo genérico para a inadimplência². Sua função é exigir, à luz do caso concreto, que a decisão administrativa ou judicial que aplica uma sanção ou medida coercitiva considere as consequências práticas da decisão sobre a continuidade dos serviços públicos, previsão que também é extraída do art. 20 da LINDB.

No caso do bloqueio do FPM sem os limites da lei 9.639/1998, as consequências práticas podem incluir a paralisação concreta de serviços públicos essenciais, o descumprimento de metas constitucionais mínimas em saúde e educação, e a potencial quebra da capacidade de governança do município.

5. A gestão cavalo de Tróia e a problemática das dívidas herdadas

Um dos aspectos mais sensíveis da decisão do STJ diz respeito aos gestores que assumem o município já endividado e financeiramente inviabilizado por gestões anteriores. É o que chamo de "gestão cavalo de Tróia". A realidade administrativa brasileira é pródiga em casos em que prefeitos recém-empossados encontram passivos previdenciários acumulados ao longo de décadas, decorrentes de má gestão, desídia ou, em alguns casos, desvio de recursos públicos por gestores anteriores. Nesses casos, a retenção indiscriminada do FPM penaliza o gestor atual e a população presente por dívidas que não foram contraídas sob sua administração.

Sabe-se que o princípio da responsabilidade, no direito público, não se confunde com a responsabilidade pessoal do gestor, de modo que o ente municipal responde objetivamente por suas obrigações, ainda que esta zona seja cada vez mais cinzenta, especialmente quando precisa-se sopesar o pagamento de dívidas públicas com o cumprimento de políticas públicas obrigatórias³.

De todo modo, parece-nos ser essencial distinguir duas situações qualitativamente distintas. A primeira ocorre quando a inadimplência decorre de má-fé ou desvio deliberado de recursos por gestões anteriores, casos em que a responsabilização penal e administrativa dos responsáveis é medida indispensável, mas não resolve o problema fiscal herdado. A segunda ocorre quando a inadimplência resulta de insuficiência estrutural de receita, agravada por fatores como diminuição das transferências constitucionais, aumento de despesas obrigatórias e ausência de planejamento atuarial adequado.

No primeiro caso, a LINDB não serve para exonerar o município, mas pode fundamentar a solicitação de prazos e condições de regularização que preservem a continuidade dos serviços. No segundo caso, o art. 21 da LINDB ganha força argumentativa adicional, pois as limitações orçamentárias e as dificuldades reais do gestor são estruturais.

Gestores em primeiro mandato, por exemplo, que recebem municípios endividados devem poder invocar, em juízo, o contexto de transição administrativa como fator de ponderação. A fixação de um cronograma de regularização que preserve um percentual mínimo do FPM para o funcionamento do município, com base na LINDB, representa caminho juridicamente sustentável e politicamente responsável. Não se trata de negar a dívida, mas de estruturar seu pagamento de forma compatível com a continuidade da administração pública.

Por fim, diante desse cenário, acreditamos que a gestão previdenciária passa a ocupar posição de prioridade estratégica na administração municipal. Isso envolve, no plano imediato, o levantamento preciso do passivo previdenciário, a verificação da regularidade das contribuições patronais e a avaliação da sustentabilidade atuarial do RPPS municipal. No plano mediato, exige a adoção de medidas como a revisão de benefícios previdenciários concedidos sem amparo legal, a fiscalização do regime de concessão, a reavaliação da estrutura de cargos e a eventual migração de servidores entre regimes previdenciários quando juridicamente possível. A transação tributária, a regularização das contribuições e o planejamento atuarial adequado deixam de ser medidas recomendadas para se tornar medidas indispensáveis à sobrevivência administrativa do município.

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1. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 2.177.031. Tema 1.401 de recursos repetitivos. Primeira Seção. Relatora: Min. Maria Thereza de Assis Moura. Julgado em 31/07/2026. Notícia oficial disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/2026/03082026-Tribunal-afasta-aplicacao-dos-limites-da-Lei-9-6391998-aos-bloqueios-do-FPM-por-debitos-previdenciarios.aspx

2. COUTINHO, Alexandra. O art. 21 da LINDB: indicando consequências e regularizando atos e negócios. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 277, Edição Especial: Direito Público na LINDB, p. 43-61, nov. 2018. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/download/77649/74312/161993

3. JÚNIOR, José Mário Vipievski; MILLANI, Maria Luiza. O DIREITO ADMINISTRATIVO DO MEDO E OS IMPACTOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Revista de Direito e Atualidades, v. 2, n. 4, 2022.