Concessionárias de saneamento devem mapear normas urbanísticas?

Quando da escrita do presente artigo, 2.720 dos 5.569 municípios estão sendo atendidos por concessionárias privadas no saneamento básico¹, representando aproximadamente 48,8% das cidades brasileiras. Seis anos após a aprovação do NMLSB - Novo Marco Legal do Saneamento Básico, a participação privada no setor, que era de aproximadamente 7% quando da aprovação da legislação, alcançou praticamente metade dos municípios brasileiros².

Esse cenário revela uma transformação significativa de um mercado que, até pouco tempo atrás, era predominantemente operado pela Administração Pública, e que passou a atrair novos agentes privados, investimentos e operações de concessão.

No âmbito das novas concessões do saneamento básico, torna-se necessário olhar não apenas para o contrato de concessão e para as normas expedidas pelo ente regulador, mas também para o conjunto de obrigações e condicionantes que incidem sobre a atividade no território municipal. Como já alertado por Rodrigo Hosken, há riscos relevantes que impactam o valuation³ de uma concessão no setor, inclusive porque "o contrato não é o que está escrito. É o que o regulador entende dele"⁴ além de outros fatores, como a transição tributária⁵.

A partir de tal premissa, propomos um outro ponto de atenção na precificação das concessões de serviço público de saneamento: as diversas obrigações de fazer de natureza urbanística - e os condicionantes imobiliários - que podem incidir sobre as concessionárias.

O emaranhado de normas urbanísticas municipais

Veja, por exemplo, o art. 248 da lei 2.888/17 do Município de Araripina/PE, que estabelece que a concessionária do serviço público de fornecimento de água e esgotamento sanitário deverá exigir, previamente à execução de qualquer ligação ou intervenção, a comprovação da regularidade urbanística do imóvel mediante a apresentação de licença municipal válida ou autorização expedida pelo órgão competente da municipalidade.

Disposição semelhante consta do Código de Obras e Edificações do Município de Peruíbe/SP (LC 123/08) que determina em seu art. 150 que "as edificações aprovadas deverão estar obrigatoriamente ligadas às redes públicas de água e esgoto, nas vias onde elas existirem". O § 1º do mesmo dispositivo estabelece que a concessionária só poderá efetuar a ligação de água mediante apresentação de certificado de aprovação de projeto ou alvará de construção, reforma, ampliação ou demolição expedido pela Prefeitura.

Longe de serem exemplos isolados, tais normas integram um verdadeiro cipoal de legislações municipais que estabelecem obrigações semelhantes para as concessionárias de serviços públicos.  É o que se verifica, por exemplo, no art. 4º, §§ 2º, 3º e 5º da LC 349/11 do Município de Dracena/SP, art. 55, parágrafo único da LC 233/23 do Município de São Gotardo/MG, dentre outras.

E há inúmeros outros exemplos dessa natureza espalhados pelos mais de 5.000 municípios brasileiros.

O problema, portanto, não está apenas na existência de uma obrigação urbanística isolada.

Está na multiplicidade de normas municipais que podem impor procedimentos, custos, prazos, autorizações, padrões construtivos e obrigações de fazer distintos para a execução de uma mesma atividade econômica.

Do urbanístico ao imobiliário: O território também precisa ser objeto de due diligence

O mapeamento dos riscos, contudo, não deve se limitar à identificação das obrigações urbanísticas impostas pela legislação municipal.

Existe uma segunda dimensão que merece especial atenção na precificação das concessões: a disponibilidade jurídica dos imóveis necessários à implantação, expansão e operação da infraestrutura de saneamento.

Estações de tratamento, reservatórios, estações elevatórias, adutoras, redes, unidades operacionais e demais equipamentos podem estar implantados em imóveis de propriedade da própria concessionária, do Município, do Estado, da União ou, ainda, de particulares.

E é justamente nesse ponto que surge um risco imobiliário que nem sempre aparece de forma evidente na análise tradicional da concessão.

A existência de uma autorização administrativa ou urbanística para execução de determinada obra não se confunde, necessariamente, com a existência de título jurídico que assegure à concessionária o acesso, a ocupação e a utilização do imóvel necessário à implantação ou manutenção da infraestrutura.

Assim, a due diligence de uma concessão deveria contemplar, além dos aspectos regulatórios, urbanísticos e ambientais, a análise da situação dominial e registral dos imóveis afetados à prestação do serviço.

É necessário identificar, entre outros aspectos, a titularidade dos imóveis, a regularidade das matrículas, a existência de ônus e gravames, servidões, contratos de cessão ou autorização de uso, áreas públicas, sobreposições, ocupações, eventuais conflitos possessórios e a necessidade de constituição de direitos sobre imóveis de terceiros.

A questão é especialmente relevante quando a infraestrutura existente está implantada em imóvel que não pertence à concessionária.

Nesse cenário, uma pergunta fundamental deve ser feita: qual é o título jurídico que legitima a permanência e a operação da infraestrutura naquele imóvel?

A existência física de uma estação ou de uma rede não significa, por si só, que a concessionária tenha segurança jurídica quanto à utilização da área.

Quando a infraestrutura depende de imóvel de terceiro, poderá ser necessária a constituição de servidão, aquisição da propriedade, desapropriação, instituição de direito de passagem, autorização de uso ou outro instrumento juridicamente adequado ao caso concreto.

A própria lei de Registros Públicos prevê o registro das servidões no Registro de Imóveis, o que demonstra a relevância da formalização e publicidade dos direitos que recaem sobre os imóveis envolvidos.

Dessa forma, a análise imobiliária pode revelar riscos capazes de afetar não apenas a segurança jurídica da operação, mas também o cronograma de expansão da infraestrutura e os custos necessários ao cumprimento das metas de universalização.

Em outras palavras: não basta saber qual obra precisa ser executada; é necessário saber em qual imóvel ela será executada e se a concessionária possui título jurídico suficiente para fazê-lo.

As obrigações urbanísticas de fazer

Sem a pretensão de esgotar o tema, fiquemos com dois grandes exemplos de obrigações urbanísticas que podem ser impostas às concessionárias: (i) o conserto de buracos abertos em vias públicas; e (ii) a instalação de equipamento eliminador de ar na tubulação do sistema de abastecimento de água.

A lei municipal 2.862/13 da cidade de Pilar do Sul/SP estabelece em seu art. 1º que as empresas concessionárias de serviços públicos e seus terceiros contratados deverão requerer autorização da Prefeitura para realização de serviços de qualquer natureza que demandem danos aos passeios públicos e à camada asfáltica da malha viária. Em caso de emergência, a municipalidade deverá ser comunicada pelas empresas concessionárias em até 48 horas, nos termos do art. 2º. Já o art. 3º estabelece a obrigação de realização do total e satisfatório conserto das vias e passeios públicos afetados pela atividade, mediante obras de tapa-valas e buracos, em prazo determinado.

Disposições semelhantes foram adotadas pelo Município de Garanhuns/PE, por meio da lei 5.189/24, que também disciplina a autorização para intervenções em vias e passeios públicos e estabelece obrigações relacionadas à recomposição das áreas afetadas Normas com conteúdo semelhante também podem ser encontradas em municípios Itariri/SP (lei 1.862/14); São José dos Campos (lei 9.351/16); Rio Largo/AL (lei 2.043/24) e várias outras (sobretudo no estado de São Paulo).

Outro exemplo está no Município de Saltinho/SP, cuja lei 884/25 disciplina a instalação de equipamento eliminador de ar na tubulação do sistema de abastecimento de água, inclusive estabelecendo hipóteses em que os custos de aquisição e instalação deverão ser suportados pela concessionária.

Em redações semelhantes, legislações de Garanhuns/PE, São Manuel/SP, Porto União/SC e São Borja/RS também tratam da matéria.

O ponto que merece destaque é que tais obrigações, quando consideradas isoladamente, podem parecer economicamente pouco relevantes. Contudo, quando multiplicadas pela extensão territorial da concessão e pela quantidade de municípios atendidos, podem representar custos operacionais significativos e, portanto, devem ser consideradas na avaliação econômico-financeira do negócio.

Clique aqui e confira o artigo na íntegra.