Reforma tributária: Desincentivos à geração compartilhada de energia

Introdução

A GD - geração distribuída representou uma virada de chave no modelo tradicional de suprimento elétrico. O consumidor deixa de ser mero destinatário passivo e assume papel de produtor de energia, injetando o excedente ao seu consumo na rede da distribuidora para posterior compensação.

Para além de uma mudança de filosofia do setor elétrico brasileiro, é também um grande motor econômico. A micro e minigeração distribuída alcançaram, em 2025, aproximadamente 45 GW de capacidade instalada, distribuídos por cerca de 4 milhões de sistemas de geração e beneficiando quase 7,3 milhões de consumidores¹. No recorte da fonte solar (predominante hoje), a ABSOLAR aponta que, segundo dados atualizados em 20 de junho de 2026, a energia solar responde a 74,3 GW de capacidade instalada,103,2 bilhões em arrecadação de tributos, 122,6 milhões de toneladas de CO² evitadas, R$ 328,2 bilhões em novos investimentos e 2,2 milhões de novos empregos². Esses números explicam por que ajustes de tributação, aparentemente técnicos, repercutem diretamente sobre a viabilidade de milhares de projetos e sobre a política de democratização do acesso à energia limpa.

Contudo, apesar de seu alto grau de importância para o ambiente de negócios brasileiro, como se verá mais adiante neste artigo, a instituição da reforma tributária pela EC 132/23, a LC 214/25” e outras normas aprovadas ou em debate no Legislativo ameaça o ligeiro equilíbrio entre incentivo regulatório e tributário que a geração distribuída representa.

O desenho normativo adotado acaba por: I. trazer à tributação, sem qualquer incentivo, “pernas” da lógica operacional comum à geração compartilhada; II. adotar parâmetros de potência para fins de enquadramento no SCEE muito inferiores aos regulatórios há bastante tempo e em contrassenso ao que se tem decidido recentemente para fins de ICMS; III. não excluir os créditos compensados por meio da geração compartilhada junto à distribuidora na base de cálculo de IBS e da CBS da unidade geradora/consumidora; e IV. Incentiva estruturas com menor potencial de geração, de democratização do acesso livre à energia e de redução do consumo de fontes não renováveis.

Aspectos conceituais da GD

Os diversos arranjos que simbolizam a geração distribuída foram consolidados no plano legal pela lei 14.300/22 - marco legal da microgeração e da minigeração distribuída e que disciplinou o SCEE - Sistema de Compensação de Energia Elétrica, no qual a rede funciona como uma espécie de “bateria virtual”, registrando o excedente injetado para devolução em ciclos posteriores³. Por microgeração entende-se centrais de até 75 kW e a minigeração àquelas de potência superior a 75 kW e igual ou inferior a 5 MW, respeitadas hipóteses específicas.^{4, 5}

Dentre as modalidades de participação no SCEE, interessa a este estudo a “geração compartilhada”, definida pela legislação como a reunião de consumidores - por meio de consórcio, cooperativa, condomínio civil voluntário ou edilício ou qualquer outra forma de associação civil instituída para esse fim - composta por pessoas físicas ou jurídicas titulares de unidade consumidora com microgeração ou minigeração distribuída, atendidas todas pela mesma distribuidora⁶. No plano regulatório, a resolução normativa ANEEL 1.000/21, consolidada pela resolução normativa ANEEL 1.059/23, reproduz e operacionaliza esse conceito em seu art. 2º, XXII-A, exigindo que os integrantes do arranjo estejam na mesma área de concessão e disciplinando o rateio dos créditos entre as unidades consumidoras.⁷

O ponto central dessa modalidade é o de que a energia gerada não é entregue fisicamente e diretamente a cada participante, mas sim injetada na rede, cedida à distribuidora a título de empréstimo gratuito e convertida em créditos que abatem, proporcionalmente, o consumo faturado de cada consorciado ou cooperado.

A despeito de variações contratuais, os referidos arranjos seguem uma lógica econômica relativamente uniforme: a) gerador disponibiliza a área, o maquinário e os equipamentos de geração; b) entidade líder ou administradora assume a gestão dos créditos, o relacionamento com a distribuidora, o faturamento e o repasse ao gerador conforme os valores efetivamente arrecadados; e c) os consumidores aderem ao arranjo, participando do rateio de custos e recebendo os créditos compensados.

Esse encadeamento costuma desdobrar-se em quatro relações jurídicas distintas: (i) a cessão de acesso ao terreno via comodato ou arrendamento; (ii) a disponibilização econômica do ativo, normalmente por locação do maquinário ou dos equipamentos; (iii) a gestão e a performance, isto é, a administração dos créditos e a operação e manutenção (O&M) dos ativos; e (iv) a compensação energética propriamente dita, registrada pela distribuidora no SCEE.

Em um exemplo operacional recorrente no agronegócio gaúcho, uma central termelétrica (UTE) loca as usinas e caldeiras, uma empresa de O&M opera os ativos utilizando biomassa adquirida de companhias arrozeiras, e a energia gerada, injetada na rede, é rateada entre os participantes reunidos em consórcio ou cooperativa. Justamente porque não há venda bilateral de energia entre a administradora e o participante, mas compartilhamento de infraestrutura e rateio de custos comuns lastreados no SCEE, sustenta-se, no plano operacional, a tese da ausência de mercancia.

Tributação atual da GD compartilhada

No regime vigente, a estrutura operacional descrita é alcançada por quatro tributos principais: ICMS, PIS/Cofins e ISS.

No ICMS, a energia fornecida pela distribuidora à unidade consumidora no valor dos créditos compensados no SCEE é objeto de desoneração facultativa autorizada pelo convênio ICMS 16/15 até 1 MW⁸. Esse instrumento, infelizmente, não foi atualizado conforme as regras ANEEL, de modo que criou-se um mosaico normativo: RICMS/SP (art. 166) e o RICMS/RS limitam a isenção à micro (= 75 kW) e à mini (= 1 MW, ampliando para 5 MW apenas para solar fotovoltaica), o RICMS/MG estendeu-a expressamente apenas à geração compartilhada em minigeração solar de até 5 MW.⁹

Em que pese isso, no plano judicial, diversos Tribunais de Justiça têm reconhecido a não incidência do imposto sobre a energia compensada nos arranjos coletivos, por ausência de circulação jurídica de mercadoria. O TJ/PR, valorizando a natureza de ato cooperativo, assentou que no SCEE não há comercialização com mudança de titularidade, mas empréstimo gratuito entre a cooperativa e a distribuidora;¹⁰ o TJ/RS afastou a incidência sobre a energia “restituída” por compensação e mesmo sobre a TUSD, por não configurada circulação da mercadoria que jamais deixou o patrimônio do consumidor;¹¹ e, em Goiás, deferiu-se medida cautelar em ação direta para excluir a interpretação que autorizava a incidência do ICMS no âmbito do sistema de compensação¹². O quadro, assim, combina uma postura legal restritiva e descolada dos entendimentos regulatórios com um movimento jurisprudencial protetivo quanto à energia compensada em arranjos coletivos.

No PIS e na Cofins, a lei 13.169/15 afastou a incidência das contribuições sobre a energia compensada no SCEE, e o REIDI, estendido à GD, permite a suspensão convertida em alíquota zero na aquisição de bens e serviços destinados à implantação do projeto.¹³

No ISS, a orientação consolidada distingue a locação pura de bens dos serviços de gestão e O&M, estes sim tributáveis. A locação da usina, portanto, não é onerada, ao passo que a administração dos créditos e a operação dos ativos configuram prestação de serviço tributável.¹⁴

GD compartilhada e a reforma tributária

A EC 132/23, a LC 214/25, entre tantas outras normas aprovadas ou em discussão na esteira da reforma tributária reorganizam a tributação do consumo instituindo IBS e CBS (“IVA”), em substituição a ICMS, ISS, PIS e Cofins, equiparando a bens materiais as energias que tenham valor econômico (art. 3º, § 1º) e concentrando o recolhimento, nas operações com energia elétrica, por meio de técnica de diferimento. Nos termos do art. 28, o tributo é recolhido preponderantemente pela distribuidora (ambiente de contratação regulada) ou pelo alienante/consumidor (ambiente livre e operações multilaterais), deslocando-se a incidência para o fornecimento final.¹⁵

Conforme arts. 3º a 6º da LC, o fato gerador desses novos tributos é extremamente amplo, para não dizer quase irrestrito, de modo que se alcance quase todos os bens, serviços e direitos transacionados pelos brasileiros considerados contribuintes a título genérico (art. 21) ou particular (regimes específicos). Assim, deixam de fazer sentido muitas das distinções que se fazia antes para evitar o ICMS, ISS ou PIS/Cofins e que suscitaram discussões acaloradas e teses firmadas pelo STF, Cortes Administrativas e Autoridades Fazendárias como, por exemplo, a tributação da locação de bens, dos contratos de franchising, das operações mistas em geral e dos softwares e suas respectivas licenças ou códigos fonte.

Um dos casos que exemplifica o que foi dito acima são as locações que antes desfrutavam da não cobrança do ICMS ou do ISS por se tratar do fornecimento temporário e a título oneroso de um direito e não de uma mercadoria ou de um serviço propriamente ditos.

É de conhecimento público que estimativas do Ministério da Fazenda aventam que o IVA contará com carga nominal de, aproximadamente, 28,5%, percentual esse que supera em muito os patamares máximos de 14,25% para PIS/Cofins e ISS somados. Apesar da não cumulatividade ampla prometida, estruturas que não contam com custos relevantes ou bem balanceados entre as pessoas jurídicas participantes do arranjo podem ser penalizadas com um aumento relevante de sua carga tributária efetiva (aliás, projeção para boa parte dos prestadores de serviço).

Quanto à GD, na forma do art. 28, §§3 e 4º, a leitura predominante é a de que a norma preserva a neutralidade da compensação, excluindo da base do IVA a energia compensada no SCEE. Essa previsão, contudo, vem acompanhada de limites relevantes, já que se restringe à micro de até = 75 kW e à mini de até = 1 MW¹⁶. É precisamente nesse ponto que reside a controvérsia entre LC e regras ANEEL, replicando os problemas atuais com os RICMS’s, na medida em que, como dito, a res. ANEEL 1.059/23 ampliou a minigeração para 5MW. Assim, superado o patamar definido para a reforma, embora longe de ultrapassar o parâmetro regulatório, a operação fica à margem da exclusão, de modo que a parcela compensada passaria a compor a base do IBS/CBS.

Na regulamentação, o decreto 12.955/26 (Art. 15, §§1º e 2º) e a resolução CGIBS 6/26 (Art. 15, §§1º e 2º) firmaram que a exclusão da base, na LC prevista para a geração distribuída sem restrições de modalidade, apenas de potencial de geração, não se aplicaria à geração compartilhada, retirando consórcios, cooperativas e condomínios edilícios do incentivo.^{17, 18}

Esse desenho adotado para IBS e CBS projeta três efeitos que, somados, podem comprometer a equação econômica dos arranjos hoje estruturados.

Primeiro, as locações que atualmente escapam de tributação do ISS serão alcançadas pelos novos tributos, dado que incidem amplamente sobre operações com bens (móveis e imóveis), direitos e serviços. O mesmo se diz do O&M e do fornecimento de biomassa, que, no molde atual, atingem cargas máximas respectivas de 14,25% e 9,25% (há diversos diferimentos para saídas de biomassas que não foram mantidos na nova dinâmica).

Segundo, ainda que a energia compensada reduza financeiramente a fatura, a leitura restritiva da exclusão impede que esse ganho econômico se reflita na base tributável, tornando o benefício efetivo apenas no fluxo de caixa, e não na apuração do tributo. Reflexo esse definitivo para a maioria das pessoas físicas, condomínios e optantes do Simples Nacional (não se creditam plenamente, salvo regime híbrido) e apenas potencialmente recuperável para contribuintes do regime regular.

Terceiro, os parâmetros de potência adotados pela norma regulatória e pela legislação tributária estão em descompasso. A reprodução, por parte da LC e dos Regulamentos, do antigo teto de 1 MW herdado do convênio ICMS 16/15 que não acompanhou a evolução do marco legal cria uma zona de projetos regulatoriamente válidos, porém tributariamente não incentivados, vendo a energia compensada ser integralmente capturada pela nova base de incidência.

Essa antinomia é problemática por várias razões.

Subverte-se a lógica de que a norma tributária deveria acompanhar a definição técnica dada pelo regulador setorial, produzindo tratamentos díspares para situações que o próprio Estado, pela ANEEL, reputa idênticas em natureza.

Contra à isonomia, discrimina-se o arranjo compartilhado vocacionado a reunir múltiplos consumidores justamente em usinas de maior porte em favor de sistemas menores e individuais, penalizando ganhos de escala que reduzem o custo da energia para o público massificado.

Do ponto de vista da segurança jurídica, o contribuinte que dimensionou e investiu em um projeto confiando no limite regulatório de 5 MW é surpreendido por uma fronteira tributária inferior, o que promete remontar o debate hoje travado no ICMS com contornos bem mais complexos dados os fatos e o intrincado desenho do contencioso geradores dos novos tributos.

Nesse cenário, a cooperativa desponta como uma estrutura potencialmente ainda ligeiramente eficiente frente ao consórcio. No regime atual, o ato cooperado (fornecimentos recíprocos entre cooperativa e cooperados) recebe tratamento favorecido, afastando o ICMS. Na reforma, esse incentivo é, em boa medida, replicado no regime específico que atribui redução a zero das alíquotas do IVA nessas relações, tratamento sem equivalência nos consórcios.

Embora a cooperativa ofereça, em tese, um caminho de tributação desonerada tanto no sistema atual quanto no que se inaugura a partir de 2027, sua vantagem depende da correta caracterização dos fluxos e da integração entre cooperativa e cooperado.

Sob a ótica a Análise Econômica do Direito, a tributação altera o sistema de preços que orienta escolhas de organização produtiva.

O regime atual (ICMS, PIS/Cofins e ISS) cria um poderoso incentivo à adoção da GD compartilhada, alinhando o interesse privado (redução da conta de luz) ao interesse público (expansão de fontes renováveis e democratização do acesso). Por outro lado, A reforma, ao submeter locação, O&M e insumos à tributação em uma alíquota nominal maior e vedando que a energia compensada não integre a base de cálculo de IBS e CBS, tende a encarecer o arranjo e neutraliza parte relevante do estímulo que sustentou o crescimento do setor.

O desenho normativo da reforma, portanto, distorce os incentivos a um mercado tão importante à democratização do acesso livre à energia, protetor do meio ambiente e gerador de empregos e receitas.

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1 EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Painel de Dados de Micro e Minigeração Distribuída (PDGD). Rio de Janeiro: EPE, [s.d.]. Disponível em: https://dashboard.epe.gov.br/apps/pdgd/. Acesso em: 24 ago. 2026.

2 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENERGIA SOLAR FOTOVOLTAICA (ABSOLAR). Disponível em: https://www.absolar.org.br. Acesso em: 22 ago. 2026.

3 BRASIL. Lei nº 14.300, de 6 de janeiro de 2022. Institui o marco legal da microgeração e minigeração distribuída, o Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE) e o Programa de Energia Renovável Social (PERS). Brasília, DF: Presidência da República, 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14300.htm. Acesso em: 22 ago. 2026.

4 ANEEL. Micro e Minigeração Distribuída. Denomina-se microgeração a central geradora com potência instalada até 75 kW e minigeração a central com potência superior a 75 kW e menor ou igual a 3 MW, podendo alcançar 5 MW em situações específicas (art. 1º, IX, XIII e parágrafo único, da Lei nº 14.300/2022). Disponível em: https://www.gov.br/aneel/pt-br/assuntos/geracao-distribuida. Acesso em: 22 ago. 2026.

5 BRASIL. Lei nº 14.300, de 6 de janeiro de 2022. Institui o marco legal da microgeração e minigeração distribuída e o Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE). Diário Oficial da União: Brasília, DF, 7 jan. 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14300.htm. Acesso em: 22 ago. 2026.

6 BRASIL. Lei nº 14.300/2022, art. 1º, X: “geração compartilhada: modalidade caracterizada pela reunião de consumidores, por meio de consórcio, cooperativa, condomínio civil voluntário ou edilício ou qualquer outra forma de associação civil, instituída para esse fim, composta por pessoas físicas ou jurídicas que possuam unidade consumidora com microgeração ou minigeração distribuída, com atendimento de todas as unidades consumidoras pela mesma distribuidora”.

7 AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL). Resolução Normativa nº 1.000, de 7 de dezembro de 2021, consolidada pela Resolução Normativa nº 1.059, de 7 de fevereiro de 2023, art. 2º, XXII-A. Brasília, DF: ANEEL, 2021/2023.

8 CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA (CONFAZ). Convênio ICMS nº 16, de 22 de abril de 2015. Autoriza a concessão de isenção do ICMS nas operações internas relativas à circulação de energia elétrica sujeitas a faturamento sob o sistema de compensação de energia elétrica. Disponível em: https://www.confaz.fazenda.gov.br/legislacao/convenios/2015/CV016_15. Acesso em: 22 ago. 2026.

9 SÃO PAULO (Estado). RICMS/SP, Anexo I, art. 166 (isenção limitada a micro = 75 kW e mini > 75 kW e = 1 MW, ou 5 MW para solar fotovoltaica). MINAS GERAIS. RICMS/MG, Anexo X, Parte I, itens 181.2/181.3 (minigeração solar fotovoltaica até 5 MW, inclusive geração compartilhada). RIO GRANDE DO SUL. RICMS/RS, art. 9º. CEARÁ. RICMS/CE, art. 14, IV.

10 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PARANÁ (TJPR). Agravo de Instrumento nº 0084156-94.2023.8.16.0000, 2ª Câmara Cível, Rel. Des. Stewalt Camargo Filho, j. 23.04.2024 (reconhecimento do ato cooperativo e ausência de fato gerador do ICMS no SCEE).

11 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE DO SUL (TJRS). Apelação Cível nº 5070603-14.2024.8.21.0001, 21ª Câmara Cível, Rel. Des. Marcelo Bandeira Pereira, j. 09.10.2024; e Apelação/Remessa Necessária nº 5111879-59.2023.8.21.0001 (não incidência do ICMS sobre a energia compensada e sobre a TUSD na operação cooperativa).

12 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE GOIÁS (TJGO). ADI nº 5049774-14.2025.8.09.0000, medida cautelar deferida em 17.04.2025 (exclusão da interpretação que possibilita a incidência do ICMS no âmbito do SCEE, até o julgamento final).

13 BRASIL. Lei nº 13.169, de 6 de outubro de 2015. Altera a legislação tributária federal, inclusive quanto a PIS/Pasep e Cofins. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 7 out. 2015. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13169.htm. Acesso em: 22 ago. 2026.

14 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo nº 986. Incidência de ISS em contratos relacionados à locação de bens móveis e serviços associados. Brasília, DF: STJ.

15 BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). Art. 3º, § 1º (equiparação a bens materiais das energias que tenham valor econômico); art. 28 (recolhimento concentrado nas operações com energia elétrica). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm. Acesso em: 22 ago. 2026.

16 Sobre a desoneração da energia compensada no SCEE na LC 214/2025 e seus limites (micro = 75 kW e mini = 1 MW), bem como a inaplicabilidade da exclusão a tarifa mínima, energia reativa, demanda de potência e encargos de uso do sistema de distribuição, cf. MANUCCI ADVOGADOS. Impacto da LC 214/2025 no setor de energia, 2026; e RADAR DA REFORMA TRIBUTÁRIA. Reforma Tributária muda a tributação da energia elétrica com diferimento, jul. 2026.

17 BRASIL. Decreto nº 12.955, de 2026. Regulamenta disposições relativas ao IBS e à CBS. Brasília, DF: Presidência da República, 2026.

18 COMITÊ GESTOR DO IMPOSTO SOBRE BENS E SERVIÇOS (CGIBS). Resolução CGIBS nº 6, de 2026. Dispõe sobre regras de regulamentação do IBS. Brasília, DF: CGIBS, 2026.