Inteligência de Estado: Capacidade, controle e soberania

Mais de 25 anos depois da criação da Abin - Agência Brasileira de Inteligência e do Sisbin - Sistema Brasileiro de Inteligência, o Brasil ainda convive com uma contradição relevante: atribuiu à Inteligência de Estado missões estratégicas e sensíveis, mas não desenvolveu, com a mesma precisão, o regime jurídico necessário ao exercício dessas atribuições.

A lei 9.883/1999 representou um marco institucional importante. Criou a Abin, instituiu o Sisbin e definiu inteligência como a atividade destinada à obtenção, análise e disseminação de conhecimentos sobre fatos e situações capazes de influenciar o processo decisório, a ação governamental e a segurança da sociedade e do Estado.

A lei, no entanto, concentrou-se essencialmente nas finalidades e na estrutura institucional da atividade. Embora tenha atribuído à Abin competência para planejar e executar ações, inclusive sigilosas, destinadas à obtenção de dados e à produção de conhecimentos, deixou pouco desenvolvido o regime jurídico aplicável às atividades operacionais necessárias ao cumprimento dessas funções.

É essa lacuna, existente há mais de duas décadas, que o PL 6.423/25 procura enfrentar.

De autoria da CCAI - Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência, o projeto propõe reunir, de maneira sistemática, em uma lei, conceitos, formas de produção de conhecimento, instrumentos de obtenção de dados, operações, técnicas sigilosas, mecanismos de proteção dos profissionais, deveres, responsabilidades e formas de controle da atividade.

Mais do que conferir instrumentos à Inteligência brasileira, o projeto procura estabelecer juridicamente quando, como, por quem e sob quais controles esses instrumentos poderão ser empregados.

O art. 37 da Constituição submete a Administração Pública ao princípio da legalidade. Para o agente público, isso significa que o exercício das competências estatais deve encontrar fundamento jurídico suficientemente definido, especialmente quando envolve atuação sigilosa ou medidas potencialmente capazes de interferir na esfera de direitos dos cidadãos.

O problema do atual marco normativo é justamente esse.

A lei 9.883/1999 autorizou a Abin a planejar e executar ações, inclusive sigilosas, mas não disciplinou sistematicamente as técnicas passíveis de utilização, suas hipóteses de emprego, as autoridades competentes para autorizá-las, os procedimentos de registro, os limites materiais e temporais ou os mecanismos específicos de fiscalização e responsabilização.

O vazio normativo produziu insegurança jurídica suficiente para que a própria Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência propusesse o PL 6.423/25. O projeto, atualmente em tramitação no Senado Federal sob a relatoria do senador Nelsinho Trad, define instrumentos, estabelece requisitos para sua utilização, identifica autoridades responsáveis pela autorização, prevê registros e fiscalização e, para técnicas de maior potencial de interferência sobre direitos fundamentais, estabelece controles mais rigorosos, inclusive autorização judicial nas hipóteses previstas no texto.

Embora ainda em debate, um dos grandes méritos do projeto é conferir fundamento legal às capacidades de Inteligência ao mesmo tempo em que amplia os mecanismos de controle da atividade.

Esse, aliás, é um dos nós górdios do debate, já que há quem se beneficie do vazio normativo. A ausência de regras legais claras e de mecanismos estruturados de controle preserva zonas de sombra que permitem o exercício de atividades de inteligência sem a correspondente supervisão institucional, rastreabilidade e responsabilização. Regulamentar a atividade significa reduzir precisamente esses espaços.

Outro aspecto importante do debate é compreender que a atividade de Inteligência não se limita à Agência Brasileira de Inteligência.

O Sisbin foi concebido para integrar ações de planejamento e execução da Inteligência e articular órgãos e entidades capazes de produzir conhecimentos relevantes para o Estado. A Abin exerce a função de órgão central desse sistema.

A Doutrina da Atividade de Inteligência, aprovada em 2023, distingue o “serviço de inteligência”, cuja finalidade institucional principal é o exercício dessa atividade, caso da Abin, das chamadas “frações de inteligência”, que são estruturas especializadas inseridas em órgãos cuja missão principal é outra.

Centros, departamentos e unidades de inteligência existentes em órgãos de segurança pública ou em outras estruturas administrativas são exemplos dessas “frações”.

Essa arquitetura torna ainda mais necessária a existência de parâmetros jurídicos comuns.

Um sistema responsável pela circulação de informações transversais e altamente sensíveis precisa estabelecer referências compartilhadas para produção, intercâmbio, proteção e utilização desses conhecimentos, sem eliminar as competências próprias de cada instituição.

Para o Sisbin, portanto, a regulamentação significa, além de segurança jurídica, maior integração, coordenação e possibilidade de controle institucional.

O projeto de lei tem, ainda, um terceiro ponto de destaque: a preservação da fronteira institucional entre Inteligência de Estado e persecução penal.

A Inteligência é atividade analítica e informacional que produz conhecimento destinado ao processo decisório estatal. Procura compreender cenários, avaliar riscos sistêmicos, identificar ameaças e oportunidades e subsidiar decisões de natureza estratégica do Estado.

A investigação criminal tem outra finalidade. Dirige-se à apuração de infrações penais, à identificação de autoria e materialidade e à produção de elementos destinados à persecução penal.

A diferença produz consequências jurídicas importantes.

Quando se confundem as duas atividades, corre-se o risco de permitir que instrumentos concebidos para produção de conhecimento estratégico sejam utilizados para finalidades probatórias sem a observância do regime constitucional e processual correspondente. No sentido inverso, corre-se o risco de reduzir a Inteligência à lógica investigativa e comprometer sua função prospectiva, preventiva e estratégica.

O PL procura conferir expressão jurídica a essa fronteira ao estabelecer limites à participação dos órgãos de inteligência em diligências de natureza probatória e disciplinar a relação entre produtos de Inteligência, inquéritos e processos judiciais.

Essa separação é especialmente relevante em órgãos integrantes do Sisbin que também exercem funções de segurança pública, fiscalização ou investigação.

Diferentes funções podem coexistir dentro da mesma instituição. O que não pode desaparecer é a identificação da finalidade com que determinada atividade é exercida, dos instrumentos jurídicos disponíveis para aquela finalidade e do regime de controle a que ela está submetida.

Há ainda uma questão temporal incontornável.

O marco legal atualmente existente foi concebido no final da década de 1990. Desde então, o ambiente tecnológico e geopolítico mudou profundamente.

Espionagem estatal e empresarial, interferência estrangeira, terrorismo, extremismo violento, ameaças cibernéticas, ataques a infraestruturas críticas, crime organizado transnacional, disputas por tecnologias estratégicas e tentativas de obtenção de conhecimentos sensíveis compõem um cenário de segurança significativamente mais complexo.

A digitalização ampliou de maneira exponencial as fontes de informação e, ao mesmo tempo, criou novas vulnerabilidades. As técnicas de obtenção, proteção, tratamento e análise de dados também mudaram.

Nesse cenário, um serviço de Inteligência eficiente depende de recursos humanos altamente especializados, domínio tecnológico, segurança da informação, capacidade cibernética, infraestrutura protegida, formação permanente e condições operacionais compatíveis com a natureza das ameaças contemporâneas.

O PL 6.423/25 procura reduzir a distância entre o marco jurídico concebido em 1999 e essa nova realidade.

A Inteligência brasileira atravessa, contudo, uma grave crise institucional, e é evidente que a legislação, isoladamente, não será suficiente para solucioná-la.

A fragilidade jurídica da atividade vem sendo acompanhada por uma fragilidade material crescente.

Ao longo de sua existência, e de forma mais intensa no último decênio, a Abin experimentou redução progressiva de seus recursos discricionários. Em 2025, considerados os contingenciamentos, seu orçamento discricionário chegou a aproximadamente R$ 64 milhões, apontado nos levantamentos de execução orçamentária como o menor de sua história.

A compressão de recursos ocorre justamente quando aumentam as exigências de investimento tecnológico, proteção de sistemas, capacitação profissional, segurança institucional e desenvolvimento de capacidades compatíveis com ameaças cada vez mais sofisticadas.

A isso se soma o esvaziamento das carreiras. O relatório final da CPI do Crime Organizado, apresentado no Senado Federal em abril de 2026, registra que cerca de 80% dos cargos da Abin estão vagos. Levantamento de maio de 2025 utilizado para o planejamento de novo concurso indicava vacância de 94% no cargo de Agente de Inteligência e 97% no cargo de Agente Técnico de Inteligência.

O último concurso da Agência ocorreu em 2018. Uma instituição intensiva em conhecimento não recompõe rapidamente a perda de profissionais. A formação de um agente de Inteligência demanda seleção, anos de capacitação, experiência e investimento estatal. A evasão continuada, portanto, produz perda institucional acumulada.

É aqui que segurança jurídica e capacidade material se encontram.

Profissionais responsáveis por atividades sensíveis precisam conhecer claramente suas atribuições, seus limites e as salvaguardas jurídicas relacionadas ao exercício regular de suas funções. Um ambiente de indefinição funcional, associado à escassez de pessoal e recursos, reduz a capacidade do Estado de formar e reter quadros especializados.

O Brasil enfrenta, portanto, dois desafios complementares: criar uma base jurídica adequada para a Inteligência e reconstruir a capacidade material necessária para que ela cumpra sua missão.

O país está entre as maiores economias do mundo, possui território continental, concentra parcela expressiva da biodiversidade e dos recursos naturais do planeta, detém ativos energéticos, minerais, agrícolas e tecnológicos estratégicos e ocupa posição relevante nas relações internacionais.

Essas características produzem grandes oportunidades e também grandes interesses externos sobre o país.

Uma Inteligência de Estado profissional permite antecipar ameaças, compreender movimentos de outros Estados e de atores não estatais, proteger instituições democráticas, infraestruturas críticas, conhecimentos estratégicos, empresas, tecnologias, cadeias produtivas e riquezas nacionais.

Inteligência também significa identificar oportunidades, antecipar transformações econômicas, tecnológicas e geopolíticas e fornecer ao Estado melhores condições para definir prioridades, estabelecer parcerias, defender posições em negociações internacionais, identificar mercados e proteger setores estratégicos.

A inteligência transforma informação dispersa em conhecimento estratégico e conhecimento estratégico em melhores decisões de Estado.

O fortalecimento da Inteligência de Estado é, por si só, um posicionamento geopolítico. É a afirmação de que o Brasil reconhece sua condição de Estado soberano e pretende se posicionar no cenário internacional com capacidades compatíveis com sua dimensão, seus interesses e sua relevância.