O nó do contencioso judicial da reforma tributária

A EC 132/23 redesenhou a tributação sobre o consumo no Brasil, substituindo quatro tributos pelo IVA dual - IBS e CBS - com o objetivo declarado de reduzir a complexidade normativa, a multiplicidade de litígios e a insegurança jurídica do modelo anterior. Porém, o paradoxo que começa a se revelar é que, antes mesmo de o novo sistema entrar em pleno vigor, em 2027, o desenho do contencioso judicial dos novos tributos já dá sinais de que pode acabar estimulando a complexidade que a reforma se propôs a eliminar.

O problema não é abstrato. Um recente mandado de segurança impetrado pelo CECIEx - Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras perante a Justiça do Distrito Federal, para questionar exigências da LC 214/25 relativas à imunidade do IBS em exportações indiretas, obteve decisão favorável. No entanto, a mesma tese, dirigida à CBS perante a Justiça Federal, teve resultado oposto.

Dois processos, dois tribunais, dois tributos "iguais", uma mesma questão constitucional - e respostas contraditórias. Não é um caso isolado, mas sim um retrato do que pode se tornar sistêmico.

A raiz do problema está na ausência de definição específica sobre a competência jurisdicional para os novos tributos, de modo a contemplar o mesmo propósito de simplificação declarado pela reforma. Sob o arranjo atual, o IBS, de competência de Estados e municípios, tramita na Justiça Estadual; e a CBS, de competência da União, na Justiça Federal.

Essa divisão pode parecer coerente com a repartição de competências, mas ignora que IBS e CBS compartilham base de cálculo, fato gerador e legislação geral comum, sendo estruturalmente inseparáveis. A LC 214/25, atenta à EC 132/23, estabeleceu regras comuns a ambos os tributos precisamente para garantir aplicação uniforme do novo modelo. Contudo, a fragmentação do contencioso judicial fomenta o risco de decisões conflitantes que a reforma buscava extinguir.

A essa dificuldade soma-se outra. Tanto o IBS quanto a CBS adotam o princípio do destino, pedra angular do novo sistema, pelo qual o tributo é devido ao ente federado onde ocorre o consumo. Para uma empresa com atuação nacional, isso significa que a exigência pode se pulverizar entre dezenas de Estados e milhares de municípios no caso do IBS. As consequências práticas são relevantes. Questionar a validade de uma norma relativa ao IBS pode exigir o ajuizamento de ações em múltiplas jurisdições simultaneamente - e, no plano inverso, execuções fiscais dispersas por todo o país. Some-se a isso a necessidade de discutir a CBS em paralelo, na Justiça Federal, com potencial desfecho distinto.

Uma saída aparentemente pragmática no caso do IBS seria acionar o Comitê Gestor do IBS como réu único. O caso CECIEx já abriu essa discussão, ao admitir o Comitê no polo passivo. O problema é que essa solução prática colide com o desenho constitucional: o artigo 156-A da Constituição Federal atribui a titularidade do IBS aos Estados e municípios, e a LC 214/25 reserva às respectivas administrações tributárias e procuradorias a representação judicial. O Comitê foi concebido como instância de coordenação, e não como substituto processual dos entes federados. Alterar esse arranjo exigiria uma nova alteração constitucional - reabrindo um debate federativo sensível, com impacto direto sobre a autonomia e o financiamento dos Estados e municípios.

O cenário que se desenha, portanto, é de um contencioso judicial fragmentado entre esferas distintas, com sujeitos processuais ainda indefinidos e sem mecanismo estabelecido de uniformização de jurisprudência para os novos tributos.

Diversas alternativas estão sendo debatidas: a criação de um foro virtual especializado misto, com magistrados federais e estaduais; a concentração dos processos na Justiça Federal; a organização das demandas por valor da causa, com representação dos diferentes entes em cada faixa de valores; e a estruturação do Comitê Gestor como polo processual unificado, representante dos Estados e municípios. Cada proposta endereça parte do problema, mas nenhuma foi adotada - e o prazo para o início da implementação do novo sistema se aproxima.

A efetividade da reforma tributária depende, em larga medida, da construção de uma jurisprudência coerente sobre os novos tributos - e da viabilidade prática de discuti-los judicialmente. Sem isso, o contribuinte sofrerá com a complexidade e a insegurança jurídica de um sistema que se propôs a justamente combater esses problemas.

Definir as regras do contencioso judicial do IBS e da CBS não é questão processual secundária, mas sim condição para que a promessa da reforma se converta em realidade. O Congresso precisa legislar, o Executivo precisa articular e o Judiciário precisa sinalizar. A janela para agir antes de 2027 está se fechando - e a omissão coordenada dos três Poderes terá um custo que o contribuinte pagará.