Transação tributária: A nova cultura fiscal de Santa Catarina e RS

A transação tributária começa a ocupar, nos Estados, um espaço que há poucos anos parecia reservado quase exclusivamente à união. O avanço não é apenas normativo. Ele revela uma mudança de postura na relação entre Fisco e contribuinte: a cobrança do crédito público deixa de ser vista apenas pela ótica da execução fiscal, do parcelamento padronizado ou da espera por programas excepcionais de regularização, e passa a admitir soluções negociadas, calibradas conforme a qualidade do crédito, a capacidade de pagamento do devedor e o interesse público envolvido.

Santa Catarina e Rio Grande do Sul se inserem nesse movimento com modelos próprios, ainda em estágios diferentes de implementação, mas unidos por uma premissa comum: nem todo litígio tributário precisa terminar depois de anos de disputa judicial.

Em Santa Catarina, a transação ganhou corpo com a lei 19.398/25 e, mais recentemente, com o decreto 1.550/26, que regulamentou as condições e os procedimentos para sua aplicação.

A legislação catarinense alcança créditos tributários e não tributários do estado e permite a negociação de passivos de ICMS, IPVA e ITCMD, além de créditos não tributários, observadas as hipóteses legais. No caso dos créditos tributários, o recorte temporal adotado é relevante: a transação alcança débitos inscritos em dívida ativa até 31/12/20, o que demonstra uma opção inicial por tratar passivos mais antigos, de cobrança mais difícil ou de litigiosidade mais prolongada.

Esse ponto merece atenção porque diferencia a transação de um simples parcelamento com desconto. O parcelamento tradicional costuma operar de forma mais linear: o contribuinte adere, paga uma entrada ou primeira parcela e segue um cronograma previamente definido. A transação, por outro lado, parte de uma lógica mais sofisticada.

Ela exige que o estado olhe para o crédito não apenas pelo seu valor nominal, mas pela sua efetiva chance de recuperação. Um débito antigo, sem garantia, discutido há anos ou vinculado a empresa em grave dificuldade econômica pode representar, na prática, menos uma expectativa real de arrecadação e mais um custo permanente para a máquina pública. A transação entra justamente nesse espaço: não como renúncia gratuita, mas como técnica de gestão racional da dívida ativa.

O decreto 1.550/26 é importante porque transforma a autorização legal em um caminho operacional. Ao regulamentar a lei, o estado cria as bases para que a transação deixe de ser uma ideia abstrata e passe a funcionar como instrumento concreto de solução de litígios. A norma confirma que o crédito transacionável compreende principal, multas, juros, atualização monetária e encargos legais, e estrutura a atuação administrativa por meio de um Comitê Gestor de transação tributária e não tributária estadual.

Esse desenho institucional é positivo. Em matéria tributária, a negociação precisa ser transparente, motivada e tecnicamente controlada, sob pena de ser percebida como privilégio individualizado ou favor fiscal disfarçado.

A presença de um Comitê Gestor também indica que Santa Catarina pretende evitar um modelo puramente automático. A transação não nasce como direito subjetivo do contribuinte, mas como possibilidade condicionada ao interesse público e aos critérios definidos pela Administração.

Essa característica deve ser compreendida sem preconceito. A ausência de direito automático não significa arbitrariedade. Ao contrário, reforça a necessidade de critérios objetivos, publicidade, padronização e motivação das decisões.

O contribuinte precisa saber quando pode propor uma negociação, quais documentos deve apresentar, que tipo de benefício pode esperar e quais circunstâncias tornam sua dívida elegível. A Fazenda, por sua vez, precisa demonstrar que a aceitação ou recusa da proposta decorre de avaliação técnica, e não de discricionariedade opaca.

O modelo catarinense também dialoga com uma tendência nacional de segmentação dos créditos. A legislação trata de créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação, débitos de pequeno valor e litígios decorrentes de relevante e disseminada controvérsia jurídica.

Essa segmentação é essencial para que a transação produza bons resultados. Créditos antigos e sem perspectiva de recuperação não devem receber o mesmo tratamento de débitos recentes e plenamente garantidos. Pequenas dívidas, cujo custo de cobrança pode superar o benefício econômico, não devem ocupar indefinidamente a estrutura judicial e administrativa.

Teses repetitivas e controvertidas, por sua vez, podem ser enfrentadas com instrumentos coletivos de pacificação, evitando que milhares de contribuintes e o próprio estado permaneçam presos a litígios de baixa eficiência.

No caso do ICMS, a transação estadual também precisa respeitar o ambiente federativo próprio do imposto. O Convênio ICMS 210/23, celebrado no âmbito do CONFAZ, autorizou unidades federadas a instituírem transação resolutiva de litígios relativos à cobrança de créditos de ICMS, observadas as condições ali previstas. Esse pano de fundo é relevante porque a transação envolvendo ICMS não pode ser pensada apenas como política interna de cada estado; ela se relaciona com o regime de benefícios fiscais, com a lei complementar 24/1975 e com a necessidade de algum grau de coordenação federativa. Santa Catarina, ao estruturar sua legislação, passa a integrar esse movimento de consolidação normativa da transação no plano estadual.

Há, contudo, um ponto que será decisivo para o sucesso catarinense: a qualidade da implementação. A lei e o decreto criam uma base promissora, mas a efetividade dependerá dos editais, dos sistemas eletrônicos, da clareza dos critérios de recuperabilidade, da previsibilidade das respostas administrativas e da capacidade de o contribuinte compreender, com segurança, o custo-benefício da adesão.

Uma transação pouco clara tende a gerar insegurança. Uma transação excessivamente burocrática pode afastar justamente os contribuintes que se pretende regularizar. Uma transação sem critérios objetivos pode provocar questionamentos sobre isonomia. O desafio, portanto, não é apenas permitir negociar, mas criar um ambiente confiável para negociar.

Esse estágio de implementação começou a se materializar com a publicação dos editais de transação por adesão ns. 1, 2 e 3/26. O primeiro alcança créditos de ICMS inscritos em dívida ativa até 31/12/20 de pessoas jurídicas em recuperação judicial; o segundo, créditos de ICMS inscritos há mais de 15 anos, sem anotação de garantia ou suspensão de exigibilidade; e o terceiro, créditos de ICMS de pequeno valor, inscritos até 31/12/20 e limitados a 40 salários mínimos por inscrição.

As três modalidades adotam a mesma escala de reduções sobre juros e multas: 95% para pagamento à vista e percentuais decrescentes conforme o prazo, até 40% no parcelamento em 120 prestações, observado o limite de 65% do valor consolidado da dívida. Os prazos de adesão encerram-se, respectivamente, em 23 de setembro, 8 de outubro e 20/10/26. Com isso, Santa Catarina também ingressa na fase concreta de aplicação da transação por editais, ainda concentrada em recortes específicos do estoque de ICMS.

A comparação com o Rio Grande do Sul ajuda a iluminar esse ponto. O Estado gaúcho instituiu o acordo gaúcho pela lei 16.241/24, regulamentada pelo decreto 58.264/25, com a finalidade de permitir a negociação de débitos inscritos em dívida ativa ou em discussão judicial. A regulamentação prevê descontos, prazos diferenciados e uso de crédito de ICMS e/ou precatórios para passivos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, conforme critérios a serem fixados em editais ou atos normativos. A iniciativa já avançou por meio de dois editais específicos - um para IPVA e outro para o ICMS -, o que demonstra uma etapa mais prática de operacionalização.

No primeiro edital gaúcho voltado ao ICMS, vigente até 30/4/26, foram abrangidas dívidas ativas inscritas até 30/6/25, com possibilidade de pagamento em até 10 parcelas e uso de precatórios. Esse desenho aproxima a transação de uma política mais imediata de regularização de passivos recentes, inclusive em um contexto econômico marcado pelos efeitos da calamidade climática que atingiu o estado em 2024.

Agora, os contribuintes gaúchos com passivos maiores, que não conseguiram aderir ao edital vigente em razão do prazo exíguo de pagamento (apenas 10 parcelas), aguardam a abertura de novo ato normativo que discipline a transação individual. Espera-se um modelo semelhante ao federal, que permita prazos mais alongados (de até 120 meses) para o adimplemento do acordo, combinado com a concessão de descontos e uso de créditos e precatórios.

A comparação com Santa Catarina revela uma diferença importante de foco: enquanto o modelo catarinense, neste momento, se volta a créditos tributários inscritos até 2020, o Rio Grande do Sul abriu espaço para débitos mais recentes, inclusive com instrumentos de composição patrimonial mais flexíveis.

Essa diferença não torna um modelo necessariamente melhor do que o outro. Ela indica escolhas públicas distintas. Santa Catarina parece iniciar sua transação pela organização de um estoque antigo, possivelmente mais difícil de recuperar e mais oneroso de manter em cobrança.

O Rio Grande do Sul, por sua vez, já utiliza a transação como ferramenta de regularização mais ampla e conjuntural, inclusive com editais voltados a necessidades econômicas concretas.

Em ambos os casos, há uma tentativa de superar a lógica do “tudo ou nada” que marcou por muito tempo a cobrança tributária: ou o contribuinte paga integralmente, ou litiga por anos, ou aguarda um programa extraordinário. A transação propõe uma terceira via, mais realista e potencialmente mais eficiente.

Para os contribuintes catarinenses, a regulamentação representa uma oportunidade relevante, mas não deve ser lida como convite à inadimplência estratégica. A transação exige boa-fé, transparência patrimonial, aderência às condições fixadas e cumprimento rigoroso das obrigações assumidas.

Para o estado, o instrumento também impõe responsabilidade. Não basta oferecer descontos; é preciso selecionar corretamente os créditos, preservar a isonomia, evitar distorções concorrenciais e manter coerência entre arrecadação, justiça fiscal e desenvolvimento econômico.

A grande virtude da transação tributária está em reconhecer que a cobrança pública eficiente não se mede apenas pelo valor inscrito em dívida ativa, mas pelo que efetivamente pode ser recuperado com racionalidade, segurança jurídica e menor litigiosidade.

Santa Catarina deu um passo importante ao regulamentar seu programa e criar uma estrutura própria para a negociação. O Rio Grande do Sul, com o acordo gaúcho, já oferece uma experiência concreta de aplicação por editais. A aproximação entre os dois modelos mostra que a consensualidade fiscal deixou de ser tendência abstrata e passou a integrar a agenda prática dos estados.

O próximo passo será medir não apenas quanto se arrecada, mas quanto litígio se evita, quanta regularidade se recupera e quanto de confiança institucional se consegue construir entre Fisco e contribuinte.