Reavaliação de agroquímicos e devido processo legal administrativo

A reavaliação (ou reanálise) de ingredientes ativos de agroquímicos já registrados ocorre quando organizações internacionais das quais o Brasil seja membro ou integrante alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agroquímicos, levando a Administração Pública a revisitar as condições de uso de determinada molécula, considerando aspectos econômicos e fitossanitários e a possibilidade de uso de produtos substitutos (art. 3º, §9º, lei 14.785/23).

O decreto 4.074/02, que continuou a disciplinar aspectos procedimentais enquanto compatível com a lei 14.785/23, já previa a promoção de reavaliação quando surgissem indícios de riscos que desaconselhassem o uso de produtos registrados ou quando o Brasil fosse alertado nesse sentido por organizações internacionais responsáveis por saúde, alimentação ou meio ambiente, das quais seja membro integrante ou signatário de acordos (art. 2º, VI).

Se é verdade que a regulação de agroquímicos envolve, de um lado, a necessidade de proteção adequada da saúde humana e do meio ambiente, também é verdade que, de outro, ela busca atender à necessidade de previsibilidade e segurança jurídica para atividades econômicas dos particulares, definindo normas claras, organizando procedimentos e distribuindo competências institucionais.

É nesse contexto que, recentemente, surgiram discussões sobre a reanálise de agroquímicos. Parte das controvérsias tem envolvido a tentativa de restringir ou banir ingredientes ativos sem a observância do procedimento legal de reavaliação estabelecido em Leipor exemplo, por meio de ações propostas diretamente no Poder Judiciária.¹

Outra discussão diz respeito à fase final do procedimento de reanálise ambiental. Já sob a lógica do art. 19 do decreto 4.074/02, MAPA - Ministério da Agricultura e Pecuária, Anvisa e Ibama detinham competência para a avaliação técnica dos eventuais riscos das moléculas, mas cabia ao órgão federal registrante (MAPA) a adoção das medidas cabíveis em decorrência dessa avaliação, que poderiam ir da manutenção do registro sem alterações à sua adequação, restrição, suspensão, proibição ou cancelamento.

A lei 14.785/23 preservou essa lógica institucional. O art. 31 definiu que, ao final do procedimento e após manifestação conclusiva, o órgão federal registrante poderá manter, adequar, restringir, suspender, proibir ou cancelar o registro. A lei também incorporou expressamente a distinção entre avaliação de riscos e gestão de riscos.

Esse desenho não nega a relevância dos riscos apontados, nem elimina a atuação técnica do Ibama ou da Anvisa. Ao contrário, pressupõe que a decisão final seja informada por prévias avaliações ambientais e toxicológicas rigorosas, mas também exige que seja feita uma gestão de risco e aloca a competência decisória final sobre as medidas a serem adotadas em um único órgão, com vistas a assegurar transparência e coerência decisória, bem como evitar que divergências interinstitucionais impeçam ou atrasem o encerramento formal do procedimento. Esse desenho, inclusive, propicia clareza para fins de controle e eventual responsabilização.

Contudo, recentemente, o setor experimentou tentativas de encerramento irregular de reanálises ambientais, com comunicados do Ibama que já tentavam impor medidas restritivas a produtos, inobservando a necessidade de gestão de riscos e a competência do MAPA. Exemplificativamente, cita-se os procedimentos do imidacloprido e do tiametoxam.

No caso do Imidacloprido, a reavaliação ambiental iniciou em 2012, com o comunicado 139, que, entre outras medidas, suspendeu a avaliação ambiental de pedidos de registro de novos produtos à base de imidacloprido. Trata-se de medida comumente adotada pelo Ibama quando da abertura de diversas reavaliações ambientais e que não foi proibida pela lei 14.785/23, já que o art. 29, §2º, dessa lei² utiliza o verbo “poderão”, sinalizando uma faculdade de deferimento, ou não, de pedidos de registro enquanto o procedimento de reanálise estiver em curso. Ou seja, um ato discricionário, que pode ser feito mediante justificativa.

Concluída a fase de instrução técnica da reavaliação ambiental do Imidacloprido, em 2020, o Ibama emitiu parecer técnico final com conclusões e resultados de sua análise técnica e, em 2021, publicou o comunicado 9630881, em que informou a finalização da etapa de avaliação do risco ambiental e encaminhou as conclusões ao MAPA para que exercesse as prerrogativas do art. 19 do decreto 4.074/02, com relação aos produtos à base de Imidacloprido já registrados. O comunicado, contudo, já continha medidas restritivas, dentre elas a exclusão das recomendações de uso dos produtos por meio de pulverização aérea e terrestre não dirigida ao solo ou às plantas, i.e., aplicações em área total.

O MAPA, então, editou o A 71/22, no qual estabeleceu medidas de mitigação de riscos, como zonas de não aplicação (buffer zones), com vistas a viabilizar a manutenção da aplicação em área total de produtos registrados à base de Imidacloprido. Porém, o Ibama retomou a avaliação ambiental dos pleitos de registro de novos produtos à base de Imidacloprido com base no seu comunicado (e não no ato do MAPA).

Assim, para produtos já registrados, passou-se a aplicar o ato conclusivo do MAPA, enquanto para pedidos de registro de novos produtos, o Ibama passou a aplicar o seu próprio comunicado, indeferindo pleitos de produtos com aplicação em área total. Na prática, isso resultou em distorção regulatória e tratamento anti-isonômico: enquanto produtos já registrados puderam continuar utilizando aplicações em área total mediante adequações de bula e permanecer no mercado, novos produtos com exatamente o mesmo uso passaram a ser obstados com base no entendimento do Ibama e não podiam ser registrados.

O Poder Judiciário já se manifestou sobre essa situação, concluindo que a competência para a decisão final cabe ao MAPA, cujo ato deve se aplicar inclusive para produtos em fase de pleito de registro. Na sentença, o juiz da 4ª vara Federal/DF reconheceu o problema e determinou tratamento isonômico entre os pleitos de registro e produtos registrados, com observância do ato 71/22 do MAPA.

Posteriormente, ao julgar apelações da União Federal, Anvisa e Ibama, a 6ª turma do TRF da 1ª região negou provimento aos recursos e manteve a sentença, assentando que o Ato do MAPA deveria ser aplicado uniformemente.

A decisão é importante por separar duas dimensões: competência técnica e competência decisória final. O TRF da 1ª região reconheceu que Ibama e Anvisa conservam competência técnica para, respectivamente, avaliação ambiental e toxicológica. Mas concluiu que, a despeito de essas manifestações instruírem e qualificarem a decisão administrativa, elas não encerram o procedimento e nem substituem a ulterior etapa de gestão de risco que a lei atribui ao MAPA.

A partir dos fundamentos adotados pelo acórdão, é possível concluir que a centralidade decisória do MAPA não autoriza decisão “contra a ciência”. Ao contrário, impõe dever reforçado de deliberação racional e motivada, com exame explícito dos riscos ambientais e sanitários apontados, das medidas de mitigação disponíveis, da eficiência agronômica, da segurança fitossanitária, da proporcionalidade regulatória e das consequências práticas da decisão administrativa. Essa formulação é relevante, porque evita dois extremos problemáticos: de um lado, impede que o MAPA ignore conclusões técnicas ambientais ou sanitárias; e, de outro, impede que a avaliação técnica setorial seja convertida, isoladamente, em ato final de gestão regulatória, com imposição de medidas restritivas sem a autoridade competente para encerrar o procedimento.

O TRF da 1ª região também afirmou que a coexistência de dois regimes regulatórios distintos para produtos à base do mesmo ingrediente ativo compromete a isonomia, a segurança jurídica e a previsibilidade administrativa. Assim, concluído o procedimento e editado o ato final pelo MAPA, o tratamento uniforme deve observar esse ato, sem prejuízo de ulterior controle, inclusive judicial, caso o ato seja eivado de ilegalidades.

O acórdão em questão transcende a situação do imidacloprido e espera-se que seja referência relevante para o balizamento de futuras reavaliações ambientais. Ele reafirma uma premissa básica do Estado democrático de direito: a Administração deve proteger o meio ambiente e a saúde humana, mas deve fazê-lo observando a lei que estrutura sua própria atuação, por meio de procedimento adequado, com respeito ao contraditório, às competências institucionais e à decisão final do órgão legalmente designado. Cumprir o procedimento não é formalismo, mas sim condição de legitimidade da decisão.

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1 ACP 0000883-90.2026.5.10.0014, do MPT contra Anvisa e União Federal, (7ª Vara do Trabalho de Brasília/DF).

2 NLDA. Art. 29. (...) § 2º Os pedidos de registro de produtos à base do ingrediente ativo em reanálise poderão ser deferidos pelo órgão federal responsável pelo setor da agricultura enquanto não concluir sua reanálise.