A extinção dos terrenos de marinha: Uma reforma constitucional necessária e urgente

Introdução

O debate em torno da PEC 3/22, popularmente e equivocadamente apelidada de "PEC das praias", tem sido marcado por uma distorção conceitual que convém desfazer já no início deste artigo: não se discute a privatização de praias. A praia, enquanto bem público de uso comum do povo, é inalienável e inapropriável por natureza jurídica própria, nos termos do art. 10 da lei 7.661/1988 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) e da pacífica jurisprudência dos tribunais superiores - condição que nenhuma proposta legislativa em tramitação pretende alterar, e que sequer poderia ser alterada sem violar a própria essência do domínio público.

O que está em discussão é outro instituto, tecnicamente distinto: os terrenos de marinha, faixas de 33 metros contadas a partir da linha do preamar médio de 1831, cujo domínio pertence à União por força do art. 20, VII, da Constituição Federal e do decreto-lei 9.760/1946. É sobre esse regime - e não sobre a faixa de areia - que se propõe a reforma. E a tese central deste artigo é simples: o fundamento que justificou a criação dos terrenos de marinha não subsiste mais, e sua manutenção hoje é um verdadeiro anacronismo jurídico que produz custos sociais e econômicos sem contrapartida de interesse público relevante.

Os terrenos de marinha remontam à legislação da Coroa portuguesa, consolidada no período imperial e posteriormente recepcionada pela República, com dois objetivos claros e historicamente contextualizados: a defesa do território - controlar o acesso à costa diante do risco de invasões estrangeiras, em uma época em que inexistiam monitoramento naval, fiscalização por satélite e tecnologia avançada para a realização da fiscalização costeira - e a obtenção de renda.

Nenhum desses dois fundamentos resiste a um exame contemporâneo minimamente rigoroso, já que, com o avanço tecnológico, não mais subsiste o seu fundamento basilar, que era a proteção da costa contra possíveis invasões.

A defesa nacional não depende, no século XXI, da titularidade fundiária da União sobre uma faixa de 33 metros de areia e mangue. O Estado brasileiro dispõe de instrumentos muito mais eficazes e específicos para tutelar áreas de interesse estratégico ou militar - desapropriação, requisição administrativa, tombamento, criação de áreas de segurança nacional, monitoramento por satélite e presença das Forças Armadas - que não dependem em nada do regime enfitêutico hoje vigente. Em outras palavras: onde há efetivo interesse estratégico, o ordenamento já oferece ferramentas específicas para protegê-lo, tornando dispensável a manutenção de um regime dominial genérico sobre toda a costa brasileira.

O componente de arrecadação, por sua vez, converteu-se na única razão de ser remanescente do instituto - e é precisamente aí que reside o problema. O que nasceu como instrumento de soberania se transformou em uma estrutura de cobrança de foro, laudêmio e taxa de ocupação cujo custo de administração, para a própria União, frequentemente se aproxima do valor arrecadado, ao mesmo tempo em que impõe pesado ônus burocrático e financeiro a milhões de ocupantes.

Quatro fundamentos que já não se sustentam 

Proteção da costa. A tutela ambiental do litoral brasileiro não depende, hoje, do regime da marinha. Ela está assegurada por um arcabouço legal autônomo e muito mais sofisticado: o Código Florestal (lei 12.651/12), com suas áreas de preservação permanente em restingas e manguezais; a própria lei do gerenciamento costeiro (lei 7.661/1988); o licenciamento ambiental federal, estadual e municipal; e o zoneamento ecológico-econômico. A proteção ambiental da orla, portanto, é hoje uma função do Direito Ambiental - não do direito patrimonial da União. Extinguir o regime da marinha não desprotege a costa; apenas reconhece que essa proteção já migrou, há décadas, para um sistema jurídico mais adequado e especializado.

Segundo Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald, in verbis:

Com a vigência do CC/02, o legislador perdeu uma excelente oportunidade de extinguir a enfiteuse de terrenos de marinha e transferir a propriedade aos particulares que adimplissem as suas obrigações anteriores perante a União Federal. Todavia, o art. 2.038, §2º, determina a manutenção do instituto, com base em legislação especial (decreto-lei 9.760/1946). Há muito não faz mais sentido manter em poder da União determinados terrenos litorâneos, com a finalidade de resguardar a defesa marítima do país em situação de guerra. Apenas a volúpia arrecadatória da União é capaz de explicar a preservação da enfiteuse sobre estes imóveis, em evidente ofensa à função social da propriedade. (FARIAS; ROSENVALD, 2024, p. 952)

Ora, conforme as lições acima esposadas, o fundamento basilar dos terrenos de marinha não se sustenta mais diante da realidade contemporânea, senão para a manutenção da finalidade arrecadatória da União Federal, em clara transgressão ao princípio regente da função social da propriedade, que impõe um aproveitamento racional e adequado da propriedade.

Diminuição de custos. O regime atual é estruturalmente caro para todos os envolvidos. Para a União, que mantém uma Secretaria do Patrimônio da União estruturalmente subdimensionada para fiscalizar, demarcar e cobrar de milhões de imóveis espalhados por todo o litoral nacional. E para o particular, que se sujeita a foro anual, laudêmio de até 5% em cada transmissão, taxa de ocupação, além da necessidade de CAT - Certidão de Autorização de Transferência e demais expedientes administrativos para qualquer negócio jurídico envolvendo o imóvel. Trata-se de uma burocracia cara, lenta e que não reverte em benefício proporcional para a coletividade.

Regularização fundiária. Estima-se em mais de 500 mil o número de imóveis hoje submetidos ao regime da marinha em situação de titulação precária. A própria evolução legislativa recente do direito registral brasileiro - a exemplo da REURB instituída pela lei 13.465/17 e da modernização promovida pelo novo Sistema Eletrônico de Registros Públicos - caminha na direção da plena titulação e da segurança jurídica dominial como política de Estado. Manter ilhas de exceção anacrônica, como o regime enfitêutico da marinha, na contramão desse movimento, é incoerente com a própria trajetória do sistema jurídico nacional.

Desenvolvimento urbano e turístico. A insegurança jurídica gerada pelo domínio precário - aforamento, ocupação, ausência de matrícula plena - dificulta o acesso a crédito imobiliário, trava financiamentos bancários, e desestimula investimentos de maior porte em regiões de vocação turística. Isso é especialmente sensível em municípios litorâneos de pequeno e médio porte - como os do litoral oeste cearense, região de Camocim e Jericoacoara -, cujo potencial de desenvolvimento imobiliário e turístico esbarra recorrentemente em entraves fundiários que nada têm a ver com planejamento urbano ou proteção ambiental, e tudo a ver com burocracia patrimonial obsoleta, impedindo o pleno desenvolvimento sustentável.

Extinguir o regime não é privatizar a praia

É preciso repetir, com todas as letras, para que o debate público não continue sendo sequestrado por uma retórica equivocada: a faixa de praia continuará sendo bem de uso comum do povo, de acesso público garantido, independentemente de qualquer reforma no regime dos terrenos de marinha. A extinção do instituto opera sobre a faixa terrestre adjacente - hoje sob domínio da União mediante enfiteuse -, transferindo a propriedade plena a quem já ocupa, paga e mantém esses imóveis, sem qualquer alteração no regime jurídico da praia propriamente dita.

Confundir os dois institutos - de propósito ou por desconhecimento técnico - tem sido o principal obstáculo ao avanço racional dessa pauta no debate público e, por consequência, no próprio Congresso Nacional.

É necessário retomar a racionalidade das discussões de relevo para a sociedade e o Congresso Nacional, composto pelas duas casas legislativas, precisa atuar no sentido de promover discussões imparciais, técnicas e equânimes para o desenvolvimento nacional, como é o caso da extinção de um regime jurídico que não mais se adequa ao interesse público, ao contrário, servindo como entrave ao desenvolvimento econômico.

A necessidade de aprovação pelo Congresso Nacional

A PEC 3/22 foi aprovada na Câmara dos Deputados ainda em 2022 e tramita, desde então, na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal. O relator apresentou parecer favorável em julho de 2024 e relatório complementar, também favorável, em março de 2025 - mas a matéria segue paralisada por sucessivos pedidos de vista e pela falta de consenso político, em grande parte alimentada pela narrativa imprecisa de que a proposta "privatizaria as praias brasileiras".

É hora de o Congresso Nacional avançar com essa pauta. A manutenção do status quo não protege patrimônio público relevante nem gera receita significativa à União - apenas perpetua insegurança jurídica, custos de transação e um anacronismo institucional que já não encontra justificativa, nem jurídica, nem econômica. A aprovação da reforma é, antes de tudo, um ato de coerência do sistema jurídico brasileiro com sua própria trajetória de simplificação registral e fundiária.

Os impactos econômicos: Mercado imobiliário e trade turístico

Os efeitos econômicos de uma eventual aprovação tendem a ser expressivos e merecem a atenção de quem atua nesses dois mercados, visando a promoção do desenvolvimento sustentável e a garantia da função social da propriedade, com a exploração econômica adequada do bem.

No mercado imobiliário, a conversão do domínio precário em propriedade plena destrava o acesso ao crédito bancário - hoje limitado ou mais caro para imóveis aforados -, elimina o custo recorrente de foro e taxa de ocupação, e reduz o custo de transação em compra e venda ao extinguir a exigência de laudêmio e de autorizações prévias da SPU. Isso tende a valorizar o estoque imobiliário costeiro e a destravar novos empreendimentos, sobretudo em regiões litorâneas de médio porte ainda pouco exploradas comercialmente.

No trade turístico, a segurança jurídica plena sobre a faixa costeira é pré-condição para investimentos de maior escala - resorts, empreendimentos hoteleiros, condomínios de segunda residência e projetos de multipropriedade -, que hoje frequentemente esbarram na exigência de anuência da União e na complexidade de se estruturar garantias reais sobre imóveis aforados. Regiões com forte vocação turística, como diversos municípios do litoral cearense, têm potencial de atrair capital nacional e estrangeiro de forma mais robusta caso esse entrave estrutural seja removido.

Conclusão

A extinção do regime dos terrenos de marinha não é uma ameaça ao patrimônio público brasileiro, tampouco significa a privatização das praias - equívoco que precisa ser definitivamente afastado do debate. Trata-se, isto sim, da correção de um anacronismo jurídico que remonta ao período colonial, cujo fundamento original - defesa do território - já não se sustenta diante da realidade jurídica, tecnológica e econômica do país. A proteção da costa está hoje a cargo do direito ambiental; a arrecadação remanescente é desproporcional ao custo de sua administração; a regularização fundiária plena é uma política de Estado já consolidada em outras frentes; e o desenvolvimento urbano e turístico do litoral brasileiro tem, nesse regime, um obstáculo que não guarda mais relação com qualquer interesse público legítimo. Cabe agora ao Congresso Nacional dar seguimento a essa pauta represada, com a compreensão técnica adequada do que, de fato, está em jogo.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 20, VII. Brasília: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988. Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1988.

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil). Art. 2.038, §2º. Diário Oficial da União, Brasília, 2002.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 3, de 2022 (PEC 3/2022). Altera o art. 20 da Constituição Federal para excluir os terrenos de marinha e seus acrescidos do rol de bens da União. Em tramitação no Senado Federal.

FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil: Reais, v. 5. 20. ed. Salvador: JusPodivm, 2024, p. 952.