Impeachment de ministro do STF, entre o poder de agenda e o caso Chase

O STF atravessa um dos momentos de maior tensão interna de sua história recente. Investigações em curso envolvendo a conduta de um de seus integrantes expuseram divergências entre ministros de um jeito raramente visto em público, e devolveram atualidade a uma pergunta que a Constituição de 1988 respondeu, mas que a praxe institucional nunca chegou a testar de verdade, a de saber o que acontece quando a acusação recai sobre um dos próprios guardiões da Corte. Não é objetivo deste texto discutir o mérito de qualquer apuração específica, tampouco especular sobre desfechos. O objetivo é outro, o de entender por que dispositivos constitucionais claros e conhecidos permanecem, mesmo assim, tão difíceis de acionar, e por que essa dificuldade talvez tenha menos a ver com o texto da lei do que com quem controla o momento de movimentá-la.

A experiência americana oferece um caso de teste raro para essa pergunta, o do justice Samuel Chase. Chase integrava a Suprema Corte desde 1796 e jamais escondeu sua identificação com o Partido Federalista, nem depois que os republicanos-jeffersonianos tomaram o controle do Congresso em 1801. O deputado John Randolph, da Virgínia, movido pelo interesse do presidente Thomas Jefferson em conter o que via como um Judiciário hostil, articulou o processo contra ele. A Câmara aprovou o impeachment em março de 1804, acusando Chase de recusar-se a dispensar jurados parciais e de restringir testemunhas de defesa em julgamentos politicamente sensíveis, além de usar o próprio banco como palanque partidário. Chase se defendeu com um argumento que se tornaria célebre, o de que um juiz não pode ser afastado por divergência de convicção jurídica, apenas por crime propriamente dito. Quando o julgamento chegou ao Senado, em fevereiro de 1805, a Casa reunia vinte e cinco republicanos contra apenas nove federalistas, uma maioria que parecia condenar Chase de antemão.

Ainda assim, nenhum dos oito artigos de acusação alcançou os dois terços exigidos, e ao menos seis republicanos se somaram aos federalistas para absolvê-lo integralmente. Chase permaneceu na Corte até morrer, em 1811, e segue sendo o único ministro da Suprema Corte americana já submetido a um impeachment.

Esse desenho, no qual cabe ao Senado, e não à própria Suprema Corte, julgar a conduta de um dos seus, não nasceu por acaso. Hamilton já o havia justificado nos Federalist Papers antes mesmo de a Constituição americana entrar em vigor. No Federalista 65, argumentou que julgar a conduta de um agente público é um exercício mais político do que estritamente jurídico, e que por isso pedia um corpo maior, mais estável e menos suscetível a paixões de ocasião do que um tribunal togado. No Federalista 66, voltou ao tema para responder à crítica de que misturar função legislativa e função judicante no mesmo órgão comprometeria a separação de poderes, respondendo que o próprio desenho, com quórum qualificado e presidência distinta conforme o caso, já continha os freios necessários para que a decisão de condenar não ficasse concentrada numa única vontade.

O Brasil de 1988 chegou a uma arquitetura parecida, ainda que por caminho próprio, e nela concentrada em duas figuras específicas. A Constituição previu dois caminhos para responsabilizar um ministro do Supremo por crime, e em nenhum dos dois o próprio acusado, nem o corpo de ministros como um todo, controla sozinho a entrada do processo. O primeiro caminho é o crime comum, do art. 102, inciso I, alínea b, que atribui ao Plenário do Supremo a competência para processar e julgar seus pares nas infrações penais comuns, mas que depende de o presidente da Corte pautar o caso para apreciação do colegiado. O segundo é o crime de responsabilidade, do art. 52, inciso II, cujo processamento no Senado começa pela apresentação de denúncia à Mesa da Casa, presidida pelo presidente do Senado, a quem o próprio Supremo já reconheceu competência para rejeitá-la de plano se entender ausente justa causa. Superada essa admissibilidade, o julgamento segue sob uma presidência distinta da que autorizou o processamento, já que o parágrafo único do art. 52 determina que, nesses casos, quem preside a sessão de julgamento no Senado é o presidente do Supremo.

É nesse ponto específico que reside o que chamo de poder de agenda, e vale isolar bem o que ele significa. Não é o poder de julgar o mérito da acusação contra um ministro, que continua sendo do Plenário do Supremo ou do Plenário do Senado, conforme o caso. É o poder, anterior e mais discreto, de decidir se e quando esse mérito chega a ser examinado. No caminho do crime comum, esse poder está com o presidente do Supremo, que escolhe o momento de submeter o caso ao colegiado. No caminho do crime de responsabilidade, ele está, na fase de entrada, com o presidente do Senado, à frente da Mesa que filtra a denúncia, e depois se desloca para o presidente do Supremo, que preside a sessão de julgamento. Em ambos os casos, portanto, a sorte do processo passa, em algum momento decisivo, pelas mãos de quem ocupa esses dois cargos de presidência, antes mesmo de qualquer debate sobre a força das provas ou a gravidade da conduta imputada.

A mesma crise que devolve atualidade a esse desenho tende a reacender duas propostas que a Constituinte já debateu e rejeitou, e que incidem diretamente sobre quem chega a ocupar essas posições de comando. A primeira é a fixação de mandato para ministros do Supremo, em substituição à vitaliciedade. O deputado Plínio Arruda Sampaio defendeu, ainda em 1988, um mandato de doze anos, argumentando que a Corte julga questões demasiado ligadas à política para ser composta por membros sem qualquer alternância, e foi voto vencido diante da defesa da vitaliciedade feita por Aloysio Chaves. O tema voltou à pauta em 2023, quando o próprio presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, sinalizou disposição para discutir uma emenda nesse sentido. A segunda proposta é a alteração da forma de escolha dos ministros, hoje concentrada na indicação presidencial com sabatina do Senado. Também na Constituinte, o deputado Nelson Jobim chegou a propor uma composição tripartite, com indicações do Executivo, da Câmara e do próprio Supremo, inspirada explicitamente no modelo americano de audiência pública, e a emenda foi rejeitada por larga margem. Nenhuma das duas propostas altera diretamente o desenho do poder de agenda, mas ambas mudam o perfil de quem, mais cedo ou mais tarde, chegará à presidência do Supremo e terá em mãos essa mesma prerrogativa.

Fico, ao final, com uma leitura crítica desse conjunto. O caso Chase só se sustenta como precedente porque o Senado americano, mesmo hostil a Chase, converteu sua contenção em um padrão jurídico explícito, o de que divergência de entendimento não é causa de impeachment. O desenho brasileiro nunca foi posto à prova da mesma forma, e por isso ainda não sabemos se a contenção do presidente do Supremo ou do presidente do Senado, diante de uma acusação contra um colega, decorreria de um princípio equivalente ou apenas do interesse corporativo de proteger um par. A diferença não é pequena. Um freio fundado em princípio explicado e sustentável resiste à alternância de quem ocupa o cargo; um freio que depende apenas do trato pessoal entre pares dura só enquanto durar a boa vontade de quem, num dado momento, preside a Corte ou o Senado.

As propostas adormecidas de mandato fixo e de nova forma de composição não resolvem esse problema diretamente, mas têm o mérito de reconhecer que o poder de agenda hoje concentrado nessas duas presidências não é neutro. A hipótese mais prudente é a de que estamos perto de ver esse tipo de procedimento avançar o suficiente para expor tais inclinações.

O amadurecimento institucional se mede por testes como esse, e o Brasil já viveu dois impeachments, duas intervenções federais, no Rio de Janeiro e em Roraima, e uma tentativa de golpe. O contrapeso entre Poderes impõe limites sem suprimir a autonomia de nenhum deles. Talvez seja hora de perguntar se estamos à altura do que a Constituinte estabeleceu.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 52, 60 e 102.

BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento.

HAMILTON, Alexander. The Federalist No. 65 – The Powers of the Senate Continued. New York Packet, 7 mar. 1788.

HAMILTON, Alexander. The Federalist No. 66 – Objections to the Power of the Senate To Set as a Court for Impeachments Further Considered. New York Packet, 11 mar. 1788.

UNITED STATES SENATE. Impeachment Trial of Justice Samuel Chase, 1804-05. Senate Historical Office. Disponível em: https://www.senate.gov/about/powers-procedures/impeachment/impeachment-chase.htm.

Diário da Assembleia Nacional Constituinte, Ano II, nº 218 a 225, 5 abr. 1988, p. 160-163 e 165-167 (debate sobre composição e mandato dos ministros do STF, Constituintes Nelson Jobim, Jarbas Passarinho, Plínio Arruda Sampaio e Aloysio Chaves).