Alienação por iniciativa particular e leilão

1 Introdução

A execução civil brasil1eira convive, há pelo menos duas décadas, com um diagnóstico reiterado de baixa efetividade, traduzido em taxas de congestionamento que superam largamente as verificadas nas fases de conhecimento. A resposta institucional a esse diagnóstico tem oscilado entre a reforma legislativa, que redesenhou o procedimento expropriatório em 2006 e novamente em 2015, e a regulação administrativa, que, por meio de resoluções, recomendações e provimentos, procura uniformizar práticas cartorárias e concentrar atos materiais em estruturas especializadas. O provimento 255/26 da Corregedoria Nacional de Justiça insere-se nessa segunda via, ao consolidar diretrizes nacionais de execução efetiva, instituir plataforma unificada de alienação judicial e disciplinar a designação e a atuação dos auxiliares incumbidos da venda dos bens constritos.

O ponto que motiva a presente investigação não é a legitimidade do propósito, que nenhum operador razoável recusaria, mas a técnica empregada para persegui-lo. O provimento atribui posição de preferência à alienação por iniciativa particular, relegando o leilão judicial à condição de via subsidiária, e submete a designação dos agentes vendedores, leiloeiros públicos oficiais e corretores, a mecanismo de sorteio operado em ambiente eletrônico nacional. Duas ordens de problemas emergem dessa arquitetura. A primeira é de validade: indaga-se se ato normativo secundário, editado monocraticamente pelo Corregedor Nacional, pode reordenar prioridades que o CPC confiou à iniciativa do exequente e à decisão do juízo da causa. A segunda é de eficácia: indaga-se se a substituição do procedimento competitivo pela negociação direta tende a produzir preços superiores ou inferiores, e a quem se transferem os custos dessa escolha.

A exposição observa corte metodológico deliberado, destinado a evitar a sobreposição de regimes que compromete parte considerável do debate sobre a matéria. Na primeira parte, o provimento é examinado exclusivamente no plano da execução civil comum, regida pelos art. 876 a 903 do CPC: a arquitetura legal da expropriação, os limites da competência normativa correicional, o problema do preço mínimo na venda direta, a qualificação jurídica dos agentes vendedores, a repercussão tributária da modalidade escolhida, a estabilidade do ato translativo, a publicidade e a estrutura de incentivos do modelo. Na segunda parte, e somente nela, enfrenta-se o direito da insolvência, campo em que a alienação de ativos não é técnica de satisfação de um crédito individual, mas instrumento de realização do ativo em benefício de uma coletividade de credores, submetido a regime legal próprio, ao controle do juízo universal e a exigências de competitividade que a lei 14.112/20 acentuou de modo deliberado.

A hipótese que se pretende demonstrar na segunda parte é a de que os processos concursais estão excluídos do âmbito de incidência do provimento, tacitamente, do mesmo modo que as execuções fiscais e penais dele foram excluídas de forma expressa, e que a pretensão de aplicá-lo às falências e recuperações judiciais conduziria a antinomias insuperáveis com o regime dos art. 141 a 145 da lei 11.101/05. O trabalho adota método dogmático, com apoio em análise econômica do direito na seção destinada aos incentivos dos agentes envolvidos.

Parte I - A alien ação por iniciativa particular na execução civil comum

2 A arquitetura legal da expropriação e a posição do leilão

O CPC de 2015 organizou a expropriação em sequência de oportunidades, e não em hierarquia abstrata de modalidades. Nos termos do art. 825, a expropriação consiste em adjudicação, alienação e apropriação de frutos e rendimentos. A adjudicação ocupa a primeira posição, e o artigo 876 condiciona-a ao oferecimento de preço não inferior ao da avaliação, dado que se revelará decisivo adiante. Não realizada a adjudicação, abre-se ao exequente, na dicção do artigo 880, a faculdade de requerer a alienação por sua própria iniciativa ou por intermédio de corretor ou leiloeiro público credenciado perante o órgão judiciário. Somente na hipótese de não se efetivar a adjudicação ou a alienação por iniciativa particular é que a alienação se fará em leilão judicial, conforme o art. 881.

A leitura apressada desse encadeamento poderia sugerir que o próprio código já teria conferido primazia à venda direta, de sorte que o provimento nada mais faria do que explicitar preferência legalmente estabelecida. A conclusão é equivocada por três razões que convém enunciar com precisão.

A primeira razão é literal. O art. 880 emprega a fórmula “o exequente poderá requerer”, o que denota faculdade privativa do credor, e não dever do juízo nem diretriz de política judiciária. A alienação por iniciativa particular é, na origem histórica do instituto, mecanismo de flexibilização posto à disposição de quem suporta o ônus da execução, e não instrumento de gestão de acervo. Converter a faculdade em preferência vinculante significa subtrair ao exequente uma escolha que a lei lhe atribuiu e, simultaneamente, subtrair ao juízo da execução a apreciação da conveniência da medida diante das circunstâncias do caso.

A segunda razão é estrutural. A sequência do código não traduz juízo de superioridade da venda direta, mas escalonamento de tentativas, cuja lógica é a de esgotar as vias menos onerosas antes de mobilizar o aparato do leilão. Tanto assim que o art. 880, parágrafo primeiro, exige que o juiz fixe prazo para a efetivação da alienação, precisamente porque a venda direta é episódio de duração limitada, findo o qual o procedimento retoma seu curso natural rumo ao leilão. Uma preferência permanente, desprovida de termo final, desnaturaria o instituto.

A terceira razão é finalística. O leilão judicial é o único mecanismo do sistema que produz preço por revelação competitiva. As demais modalidades produzem preço por estipulação, seja ela unilateral, como na adjudicação pela avaliação, seja negociada, como na venda direta. Essa diferença qualitativa não é detalhe procedimental, mas o fundamento pelo qual o ordenamento tolera, no leilão, deságio que não tolera alhures.

3 O provimento 255/26: conteúdo e alcance

O provimento 255/2026, editado em 19/8/26, consolida diretrizes nacionais de execução efetiva, institui plataforma nacional de alienação judicial, disciplina banco nacional de penhoras e regula a atuação dos leiloeiros e corretores perante o Poder judiciário. Sua concepção repousa em três pilares: centralização dos atos executivos em núcleos ou centrais de execução instituídas no âmbito de cada tribunal; unificação do ambiente eletrônico de alienação; e despersonalização da escolha do auxiliar, mediante distribuição por sorteio.

O provimento exclui expressamente de seu âmbito as execuções fiscais e as execuções penais. Silencia, contudo, quanto aos processos concursais, o que suscita a questão interpretativa que será enfrentada, de modo autônomo, na segunda parte deste estudo. Registre-se, desde logo, que o texto dedica atenção detalhada à arrematação, disciplinando editais, lances, prazos e cadastro de arrematantes, ao passo que a alienação por iniciativa particular recebe tratamento comparativamente lacônico, embora lhe seja atribuída precedência. Essa desproporção entre a preferência conferida e a disciplina oferecida é, por si só, sintomática, e produz consequências práticas que serão examinadas adiante.

4 Os limites da competência normativa correcional

A competência do CNJ encontra sede no artigo 103-B, parágrafo quarto, da Constituição da República, que lhe atribui o controle da atuação administrativa e financeira do Poder judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, autorizando-o a expedir atos regulamentares e a recomendar providências. A cláusula tem alcance nítido: o Conselho regula a administração da justiça, não o processo. Matéria processual submete-se à reserva do art. 22, inciso I, da Constituição, e o procedimento em matéria processual à competência concorrente do art. 24, inciso XI. Nenhuma dessas hipóteses comporta regulamentação por ato de órgão administrativo, ainda que integrante do próprio Poder judiciário.

Sob esse prisma, a fixação de preferência entre modalidades expropriatórias não constitui disciplina administrativa da atividade judiciária, mas alteração da ordem legal de atos processuais. O provimento não organiza o modo pelo qual a secretaria cumpre a lei; ele determina qual das vias legalmente disponíveis deve ser percorrida em primeiro lugar, e o faz contrariando a natureza facultativa que o art. 880 atribuiu à iniciativa do credor. Trata-se, portanto, de inovação de conteúdo normativo primário, vedada ao regulamento e, com maior razão, ao provimento correicional.

A esse vício material soma-se vício formal relevante. O ato foi editado monocraticamente pelo Corregedor Nacional de Justiça, sem submissão ao plenário do conselho. A distinção entre resolução, ato de competência plenária, e provimento, ato de competência correicional, não é meramente terminológica. A resolução ostenta densidade normativa geral e resulta de deliberação colegiada precedida de debate público; o provimento destina-se, por vocação, à orientação e à uniformização de procedimentos internos dos serviços judiciários e das serventias extrajudiciais. Ao veicular, por provimento, disciplina de alcance nacional que redesenha a atividade expropriatória e cria situações jurídicas novas para auxiliares do juízo, para credores e para devedores, o ato ultrapassa o limite funcional de sua espécie.

Não se ignora que a jurisprudência do STF reconheceu ao CNJ competência normativa primária em relação a matérias inseridas no âmbito de sua atuação administrativa, dispensada a intermediação legislativa. Essa competência, todavia, foi afirmada para temas de organização e de disciplina funcional, e sempre com a ressalva de que não pode invadir a reserva legal. Regular a ordem de realização dos atos expropriatórios e a alocação de encargos entre auxiliares do juízo situa-se, precisamente, na zona reservada à lei, tanto mais quando o resultado prático é a supressão de faculdade processual expressamente conferida à parte.

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