Quando o controle chega tarde: Prevenir para combater a corrupção

A cada nova operação policial destinada a apurar desvios de recursos públicos, fraudes em licitações, corrupção ou lavagem de dinheiro, a sociedade brasileira volta a discutir a capacidade do Estado de combater a ilegalidade. As operações da Polícia Federal e a atuação dos órgãos de controle demonstram a importância da atividade repressiva das instituições. Entretanto, existe uma pergunta que precisa ser feita antes: por que determinados problemas chegam ao ponto de exigir uma operação policial para serem descobertos?

Investigar e responsabilizar são funções indispensáveis ao Estado. Mas uma Administração Pública verdadeiramente eficiente não pode depender exclusivamente da atuação repressiva. O combate à corrupção precisa começar muito antes da instauração de um inquérito, da realização de uma busca e apreensão ou da judicialização de uma controvérsia. Precisa começar dentro da própria estrutura administrativa, por meio da prevenção, da gestão de riscos, da transparência e de mecanismos efetivos de integridade.

É nesse ponto que o compliance público ganha relevância.

Durante muito tempo, o conceito de compliance esteve associado principalmente ao setor privado e à necessidade de empresas estabelecerem mecanismos destinados a reduzir riscos legais, financeiros e reputacionais. Essa compreensão, entretanto, tornou-se insuficiente. No Direito Público contemporâneo, compliance deve ser compreendido também como instrumento de governança, prevenção e proteção do interesse público.

Não basta descobrir o problema depois que o dano já ocorreu. É necessário desenvolver mecanismos capazes de identificar previamente que determinado contrato apresenta riscos, que determinada contratação merece fiscalização mais rigorosa, que determinado procedimento possui vulnerabilidades ou que determinada movimentação administrativa foge dos padrões esperados.

A lógica preventiva representa uma mudança importante na forma de compreender o controle da Administração Pública. Em vez de concentrar todos os esforços na descoberta e punição do ilícito consumado, é necessário atuar sobre as condições que permitem que a irregularidade aconteça.

Isso significa fortalecer controles internos, aperfeiçoar procedimentos, estabelecer critérios objetivos para tomada de decisões, promover segregação de funções, desenvolver sistemas de gestão de riscos e garantir canais seguros para comunicação de irregularidades. Significa, sobretudo, criar uma cultura institucional na qual a integridade faça parte da decisão administrativa cotidiana.

O próprio desenvolvimento das políticas nacionais de integridade demonstra essa mudança de perspectiva. O combate à corrupção passou a ser tratado não apenas como questão de investigação e punição, mas também como matéria relacionada à prevenção, transparência, governança e fortalecimento das instituições.

No Direito Público brasileiro, essa preocupação encontra fundamento direto nos princípios constitucionais que orientam a Administração Pública. Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência não são meras referências abstratas. São parâmetros que devem influenciar concretamente a maneira como os recursos públicos são administrados e como as decisões estatais são tomadas.

A moralidade administrativa, nesse contexto, merece especial atenção. Cumprir formalmente a lei não deve ser confundido com agir de maneira íntegra. A Administração pode observar determinado procedimento formal e, ainda assim, produzir decisões que suscitem questionamentos sob a perspectiva da finalidade pública, da impessoalidade ou da eficiência.

Por isso, o compliance público não pode ser reduzido à criação de manuais, códigos de conduta ou estruturas burocráticas destinadas apenas a demonstrar que determinado órgão possui um programa de integridade. A existência formal de mecanismos de controle não garante, por si só, uma Administração íntegra.

É necessário que esses mecanismos funcionem.

Um canal de denúncias que não protege quem denuncia perde sua finalidade. Um sistema de controle que apenas registra irregularidades depois de consumado o dano é limitado. Um programa de integridade que não influencia as decisões dos gestores transforma-se em mera formalidade. E uma política de transparência que disponibiliza informações incompreensíveis ou inacessíveis ao cidadão pode cumprir uma obrigação formal sem necessariamente produzir verdadeira publicidade.

O controle, portanto, não deve ser encarado como inimigo da eficiência administrativa. Quando bem estruturado, ele pode produzir exatamente o efeito contrário. Controles adequados reduzem desperdícios, aumentam a segurança jurídica dos gestores, diminuem riscos, melhoram processos e permitem que os recursos públicos sejam empregados de maneira mais racional.

Também é necessário compreender que prevenção não significa presumir a má-fé do agente público. Ao contrário. Um ambiente institucional baseado em controles objetivos protege tanto o patrimônio público quanto o próprio gestor que atua corretamente. Quanto mais claras forem as regras, os procedimentos, as responsabilidades e os mecanismos de fiscalização, menor será o espaço para decisões arbitrárias e maior será a segurança para aqueles que exercem funções públicas de boa-fé.

Isso não significa, evidentemente, diminuir a importância da investigação. Operações policiais são fundamentais para esclarecer fatos, interromper práticas ilícitas e responsabilizar aqueles cuja participação seja comprovada. Da mesma forma, investigações devem respeitar rigorosamente o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a presunção de inocência. O fortalecimento do combate à corrupção não pode ocorrer mediante o enfraquecimento das garantias fundamentais.

O ponto central é outro: uma sociedade não deveria medir a eficiência de seu sistema de integridade apenas pelo número de operações realizadas ou de pessoas responsabilizadas. Uma estrutura de controle madura também precisa ser avaliada pela sua capacidade de evitar que o dano aconteça.

Nesse sentido, talvez a principal transformação necessária no Estado brasileiro seja cultural. É preciso deixar de pensar no controle apenas como instrumento de punição e compreendê-lo também como ferramenta de prevenção, planejamento e aprimoramento da gestão.

Investigar é indispensável. Responsabilizar, quando comprovada a prática ilícita, também. Mas a Administração Pública que pretende ser verdadeiramente eficiente precisa atuar antes que o problema se transforme em escândalo.

O melhor sistema de integridade não é necessariamente aquele que realiza a investigação mais complexa, mas aquele que consegue identificar o risco antes que ele se transforme em dano; detectar a vulnerabilidade antes que ela seja explorada; e corrigir a falha antes que seja necessário recorrer à repressão.

No combate à corrupção, a maior vitória do Estado talvez não esteja na capacidade de realizar grandes operações, mas na capacidade de construir instituições tão íntegras, transparentes e eficientes que muitas dessas operações simplesmente deixem de ser necessárias.