Gilmar Mendes e a ficha limpa: Reduzir prazos não significa proteção insuficiente

Uma lei pode marcar uma geração sem aprisionar as seguintes. A lei da ficha limpa mudou o padrão de proteção da probidade e da moralidade no país, mas sua força política e jurídica não converte cada escolha feita em 2010 em comando permanente da Constituição.

No artigo “Os prazos da Ficha Limpa não são cláusula pétrea”, defendi que os prazos fixados pela lei da ficha limpa não se tornaram um piso constitucional imutável. Quatro dias depois, o ministro Gilmar Mendes apresentou seu voto-vista na ADIn 7.881, recolocando essa questão no centro do debate e dando a ela uma formulação especialmente clara.

Para o ministro Gilmar Mendes, a proibição de retrocesso não transforma as escolhas feitas pelo legislador em limites permanentes para o Congresso. A redução de um prazo pode ser inconstitucional se comprometer a proteção exigida pelo art. 14, § 9º. Mas há uma diferença decisiva entre reduzir uma restrição e deixar a Constituição sem proteção suficiente.

A lei mais severa não é o parâmetro da Constituição

No artigo anterior, sustentei que o parâmetro de controle deve ser o art. 14, § 9º, da Constituição, e não o grau máximo de restrição já adotado pelo legislador. Uma lei menos severa pode continuar oferecendo proteção suficiente. O voto do ministro Gilmar Mendes segue caminho semelhante e preserva uma margem de conformação legislativa que desapareceria caso cada escolha de 2010 se tornasse irreversível.

A chave está em separar proteção menor de proteção insuficiente. A primeira aparece na comparação entre a lei nova e a anterior. A segunda só existe quando a proteção cai abaixo do que a Constituição exige. O fato de o novo regime ser menos rigoroso que o de 2010 não encerra a questão constitucional.

É nesse ponto que o “controle de evidência” ganha importância. O legislador tem o dever político de buscar as melhores soluções de proteção. Ao Judiciário, porém, não cabe substituir essa escolha apenas porque considera outra política mais eficiente ou mais rigorosa. A intervenção se justifica quando o legislador fica ilegitimamente aquém da obrigação imposta pela Constituição.

Há ainda uma segunda razão para rejeitar a ideia de que a solução mais severa se converta automaticamente em piso constitucional. No regime das inelegibilidades, ampliar a proteção da moralidade significa também ampliar a restrição ao direito de ser votado. A probidade e a moralidade têm proteção expressa na Constituição, mas a capacidade eleitoral passiva também integra o sistema constitucional de direitos políticos.

Maior severidade não equivale a maior constitucionalidade. O art. 14, § 9º, protege a probidade, a moralidade e a legitimidade das eleições, mas atribui à lei complementar a definição dos casos de inelegibilidade e dos prazos de sua cessação. A Constituição fixa os valores a proteger. A escolha dos meios, dentro desses limites, cabe ao legislador.

Quando o tempo do processo altera o tempo da inelegibilidade

A duração concreta das inelegibilidades reforça esse argumento. Oito anos previstos em lei podem representar um período muito maior quando o termo final depende do trânsito em julgado, do cumprimento da pena ou da duração dos recursos. O tempo do processo passa a influenciar diretamente o tempo de afastamento da vida política.

O ministro Gilmar Mendes já havia chamado atenção para esse problema na ADIn 6.630. Naquele julgamento, a maioria do STF não conheceu da ação que pretendia discutir a detração dos prazos de inelegibilidade. O decano, todavia, registrou uma questão que agora retorna ao Tribunal. Dependendo da tramitação dos recursos, a duração concreta da restrição pode ficar condicionada ao tempo que o Poder Judiciário leva para encerrar o processo.

O exercício regular da ampla defesa não pode se converter em fator indireto de prolongamento imprevisível da inelegibilidade. Se o recurso destinado a anular, reformar ou reduzir uma condenação posterga o cumprimento da pena e, com ele, o termo final da restrição eleitoral, o próprio exercício de uma garantia constitucional passa a influenciar a extensão da inelegibilidade.

No julgamento das ADCs 29 e 30 e da ADIn 4.578, o Supremo reconheceu a constitucionalidade da LC 135/10. Na ADIn 7.881, porém, a discussão é outra. O fato de a lei de 2010 ter sido considerada compatível com a Constituição impede o Congresso de adotar, mais tarde, regras menos severas, desde que também respeitem os limites constitucionais?

O voto do ministro Gilmar Mendes aponta para uma resposta negativa. Uma solução pode ser constitucional sem esgotar todas as possibilidades compatíveis com a Constituição.

Embora não mencionada no voto, a ADIn 4.089 ajuda a compreender o problema. Naquele julgamento, o ministro Gilmar Mendes ficou vencido ao defender que o prazo de oito anos aplicável aos parlamentares cassados fosse contado da perda do mandato. A LC 219/25 adotou justamente esse marco.

A divergência não se consolidou como precedente. Ela mostra, porém, que a solução adotada em 2025 já havia sido defendida no próprio STF, com base em argumentos de proporcionalidade e na duração concreta da restrição. O reconhecimento da constitucionalidade do modelo anterior, portanto, não significa que ele seja a única solução admitida pela Constituição.

Há convergência ainda na relação entre inelegibilidade e suspensão dos direitos políticos. No artigo anterior, questionei a ideia de que a autonomia entre os institutos exigiria períodos sucessivos. O voto do ministro Gilmar Mendes admite que, em determinadas situações, a inelegibilidade termine enquanto permanecem os efeitos da suspensão dos direitos políticos.

A autonomia dos institutos não impõe uma fila temporal entre as restrições. No voto-vista, essa conclusão é reforçada pela independência entre as instâncias sancionatórias e pela preocupação com a acumulação de efeitos que possa produzir restrições desproporcionais à capacidade eleitoral passiva.

A liberdade do legislador encontra limites

A margem de conformação reconhecida pelo voto não produz deferência automática ao Congresso. Na nova redação da alínea “e”, relativa às condenações criminais, o ministro Gilmar Mendes identifica vício formal porque o Senado alterou substancialmente o texto aprovado pela Câmara sem devolver a matéria à Casa iniciadora.

O problema está no processo legislativo. O Congresso pode rever a disciplina das inelegibilidades, inclusive seus prazos, mas precisa observar as regras constitucionais do bicameralismo. A liberdade legislativa pressupõe uma decisão validamente formada pelas duas Casas.

Mesmo nesse ponto, a solução proposta pelo ministro preserva espaço para a atuação parlamentar. O ministro Gilmar Mendes vota pela inconstitucionalidade da nova redação, mas propõe que os efeitos da decisão sejam modulados por 18 meses, período em que o Congresso poderá reapreciar a matéria pelo procedimento legislativo adequado.

O art. 26-D recebe tratamento distinto. A LC 219/25 admitia alterações supervenientes capazes de afastar a inelegibilidade até a diplomação. O voto acompanha a relatora e fixa como limite a data da eleição.

Aqui, a restrição à escolha legislativa encontra apoio em parâmetro mais determinado. Na ADIn 7.197, o STF considerou constitucional a eleição como marco final para o reconhecimento das alterações supervenientes capazes de afastar a inelegibilidade. A lógica é que a inelegibilidade impede a capacidade eleitoral passiva, e a eleição é o momento em que essa capacidade se realiza.

O legislador dispõe de ampla margem para definir prazos e marcos temporais. Essa margem não inclui permitir que alguém inelegível no dia da eleição seja considerado apto a ser eleito porque a causa restritiva desapareceu somente depois da manifestação do eleitor.

Essas soluções revelam um aspecto importante do voto-vista do ministro Gilmar Mendes. A defesa da margem de conformação não significa ausência de controle. O decano examina problemas distintos e oferece respostas diferentes conforme o fundamento constitucional envolvido.

A questão mais delicada aparece no teto de 12 anos previsto no § 8º.

O teto de 12 anos e o limite da interpretação judicial

A LC 219/25 estabeleceu, durante o prazo de inelegibilidade por improbidade administrativa, um teto de 12 anos para o acúmulo com condenações posteriores que também restrinjam a capacidade eleitoral passiva. O ministro Gilmar Mendes preserva o dispositivo mediante interpretação conforme à Constituição e restringe sua incidência aos atos de improbidade conexos entre si, nos termos do art. 55 do CPC.

A preocupação constitucional é legítima. Um limite temporal não pode se transformar em imunidade para novos ilícitos. Se o teto permitisse que novas condenações por novos ilícitos fossem absorvidas sem consequência eleitoral própria depois de alcançado determinado período de inelegibilidade, haveria tensão evidente com o art. 14, § 9º.

A dificuldade está no passo seguinte: transformar a conexão entre os atos na fronteira necessária para a incidência do teto. Condenação posterior não significa fato posterior. Uma decisão proferida hoje pode julgar uma conduta praticada muitos anos antes, e processos relativos a fatos antigos podem terminar em momentos muito diferentes.

A falta de conexão entre esses fatos não os transforma em novos ilícitos. O próprio voto atribui importância à previsibilidade e aos efeitos que a duração dos processos produz sobre as inelegibilidades. Excluir do teto toda condenação relativa a ato não conexo pode recolocar esse problema no centro do § 8º. Fatos antigos, julgados em momentos distintos, poderão gerar sucessivas extensões da restrição por circunstâncias ligadas ao tempo do Judiciário.

O voto do ministro Gilmar Mendes tem apoio textual para a solução que propõe. O § 8º determina expressamente que sua aplicação observe o § 4º-E, e esse dispositivo disciplina a ocorrência de fatos ímprobos conexos. Há, portanto, base legal para que a conexão receba tratamento conjunto.

A questão é saber se essa remissão transforma a hipótese específica do § 4º-E em condição para a incidência de todo o teto previsto no § 8º. Na leitura adotada pelo decano, a combinação dos dois dispositivos indica que o limite de 12 anos se aplica apenas a atos conexos. Há, contudo, outra interpretação possível. O § 8º pode ser lido como uma regra geral de limitação temporal, com aplicação adicional do § 4º-E quando houver fatos conexos.

A diferença importa porque a interpretação conforme não serve apenas para escolher a leitura considerada mais conveniente. Quando afasta uma das leituras possíveis do texto legal, a interpretação conforme precisa encontrar na Constituição a razão que torna essa leitura inadmissível.

O ministro Gilmar Mendes acrescenta outro argumento. O voto aproxima a disciplina dos atos conexos, com as devidas diferenças, do tratamento conferido pelo Direito Penal ao crime continuado. A ideia é evitar que ilícitos inseridos em um mesmo contexto produzam consequências acumuladas por tempo desarrazoadamente longo.

A analogia ajuda a explicar a lógica do tratamento conjunto, mas não esgota a questão constitucional. Os critérios do crime continuado buscam identificar uma relação material entre as condutas. Já a conexão prevista no art. 55 do CPC é uma categoria processual que o próprio legislador incorporou ao regime das inelegibilidades. A adoção desse parâmetro, porém, não significa que ele seja, do ponto de vista constitucional, o único capaz de distinguir ilícitos inseridos em um mesmo contexto de condutas efetivamente novas.

Esse ponto toca o próprio método adotado no voto. O ministro Gilmar Mendes recorre a Jorge Reis Novais para sustentar contenção judicial e “controle de evidência” na análise da proteção insuficiente. A questão não é saber qual disciplina do teto o Tribunal considera ideal, mas se aplicar o limite a uma condenação por fato não conexo, praticado anteriormente, reduz de forma evidente a proteção da moralidade abaixo do patamar exigido pelo art. 14, § 9º.

O risco identificado pelo ministro Gilmar Mendes é real. O teto não pode absorver indefinidamente novos ilícitos. Esse argumento justifica impedir que fatos novos sejam neutralizados. Não demonstra, sem um passo adicional, por que toda condenação posterior referente a ato não conexo, ainda que praticado no passado, precise ficar fora da limitação temporal.

O Tribunal não precisa criar uma terceira solução nem trocar o critério escolhido pelo legislador por outro. A questão vem antes. A Constituição realmente exige que o teto seja afastado sempre que não houver conexão, mesmo quando a condenação posterior trata de uma conduta praticada no passado?

É nesse ponto que o voto se distancia de forma mais clara da linha desenvolvida no restante de sua fundamentação. Gilmar Mendes reconhece ampla margem legislativa na definição dos marcos temporais e adota um controle judicial de menor intensidade quando examina a proteção insuficiente. No § 8º, no entanto, a interpretação conforme afasta a leitura mais ampla do teto e restringe sua incidência aos atos conexos.

A consistência entre essas duas partes do voto dependerá de demonstrar que a leitura mais ampla do teto compromete a proteção exigida pela Constituição e que a conexão oferece, à luz do próprio texto legal, um critério constitucionalmente adequado para afastar esse risco.

Conclusão

O voto do ministro Gilmar Mendes reforça uma premissa central. A lei da ficha limpa concretizou o dever constitucional de proteger a probidade, a moralidade e a legitimidade das eleições, mas não transformou os prazos fixados em 2010 em exigências permanentes da Constituição. O Congresso não pode reduzir essas restrições a ponto de esvaziar a proteção constitucional. Mas a adoção de regras menos severas, por si só, não significa proteção insuficiente.

A proibição de proteção deficiente impede que o legislador esvazie a tutela constitucional, mas não autoriza o Judiciário a substituir a escolha legislativa pela solução que considere mais rigorosa. O “controle de evidência” preserva essa margem de decisão. A intervenção judicial se justifica quando a opção adotada se mostra insuficiente para atender às exigências constitucionais. Fora dessa hipótese, diferentes soluções podem ser compatíveis com a Constituição.

Essa cautela é especialmente importante no regime das inelegibilidades. A proteção da moralidade eleitoral convive com a garantia da capacidade eleitoral passiva, e a Constituição tutela ambos os valores. Por essa razão, uma regra mais severa não é, necessariamente, mais constitucional.

O teto de 12 anos concentra a questão mais difícil do voto. O teto não pode servir de escudo para condutas praticadas posteriormente. Condenações tardias por fatos anteriores, entretanto, não se transformam em novas condutas apenas porque foram julgadas depois. Resta saber se a conexão processual oferece, sozinha, fundamento suficiente para separar constitucionalmente essas situações.

Com o pedido de destaque do ministro Flávio Dino, o julgamento da ADIn 7.881 será reiniciado no Plenário físico do STF. Quando o caso voltar à pauta, o Supremo terá diante de si mais do que uma disputa sobre contagem de prazos. Terá de decidir até onde a Constituição permite ao legislador rever os meios escolhidos para proteger a moralidade sem desprotegê-la. É nesse espaço que se encontram a liberdade do legislador e o dever de proteção constitucional.

A lei da ficha limpa marcou uma geração. Sua importância, no entanto, não transforma as escolhas feitas em 2010 em limites imutáveis para o legislador.