Impactos ambientais e gestão de resíduos no estudo técnico preliminar

1. Introdução

A contratação pública de uma obra ou de um serviço de engenharia não se encerra na entrega de uma instalação funcional. Sua execução consome recursos, modifica ambientes e produz materiais que precisam receber encaminhamento adequado. Quando a Administração paga pela reforma, mas não verifica o destino dos resíduos, pode transferir à coletividade custos que deveriam integrar a contratação. Por isso, a avaliação ambiental deve começar nos ETP - estudos técnicos preliminares, repercutir nas especificações e nas cláusulas contratuais e acompanhar a execução até a comprovação da destinação.

A exigência aplica-se igualmente a intervenções rotineiras, como pintura, substituição de revestimentos, manutenção de coberturas e adequações elétricas. A simplicidade do serviço não elimina a possibilidade de geração de resíduos perigosos ou de descarte irregular. O tratamento deve ser proporcional ao objeto, mas suficientemente concreto para permitir decisões e controles. Este artigo de opinião sustenta que a sustentabilidade contratual depende da continuidade entre o diagnóstico realizado no ETP e a devida concretização na execução contratual, mediante a adequada definição das obrigações da empresa e a atuação do gestor e do fiscal.

A incorporação da dimensão ambiental ao ciclo contratual, sobretudo nas contratações de projetos e obras públicas, é inarredável e deve compreender todo o ciclo de vida do objeto. A articulação entre as etapas da contratação ajuda a compreender por que a proteção ambiental perde efetividade quando restrita ao edital, sem conexão com o planejamento e a execução contratual.

2. O estudo dos impactos ambientais no ETP e sua aplicação às pequenas intervenções

O art. 18, § 1º, XII, da lei 14.133/21 inclui no ETP a necessidade de descrição dos possíveis impactos ambientais e das medidas mitigadoras, abrangendo economia de recursos e logística reversa, quando aplicável. O art. 45, I, por sua vez, determina que as licitações de obras e serviços de engenharia observem as normas relativas à disposição final¹ ambientalmente adequada dos resíduos sólidos gerados pelas obras contratadas. A leitura conjunta desses dispositivos sustenta uma conclusão: a gestão dos resíduos integra a concepção da solução a contratar, devendo ser considerada antes da execução.¹

É necessário destacar, entretanto, que o art. 18, § 2º, admite a ausência de alguns elementos do ETP, entre eles o inciso XII, mediante justificativa. Isso não equivale a autorizar seu afastamento por uma frase padronizada. A justificativa precisa guardar relação com o objeto e com seus efeitos previsíveis. Em uma intervenção que envolve demolição, pintura ou retirada de materiais, afirmar simplesmente que não existem impactos ambientais desconsidera características conhecidas da própria necessidade administrativa.

No âmbito de aplicação da IN SEGES 58/22, o ETP permite avaliar a viabilidade ambiental da contratação; a norma também prevê hipóteses em que sua elaboração é facultativa ou dispensada. Portanto, não é correto afirmar que toda pequena contratação exige, invariavelmente, ETP autônomo. A eventual dispensa do documento, porém, não afasta o dever de observar a legislação ambiental. Nesses casos, as providências pertinentes devem ser documentadas no planejamento e incorporadas ao termo de referência ou ao instrumento cabível. Estados e municípios precisam observar o regime regulamentar que lhes seja aplicável.³

A classificação como serviço comum de engenharia se refere à possibilidade de padronizar desempenho e qualidade, e não à inexistência de repercussões ambientais. Além disso, nem toda atividade denominada informalmente “reforma” é serviço comum, o enquadramento depende de suas características técnicas. A pertinente distinção evita dois equívocos frequentes: presumir que qualquer reforma admite o mesmo procedimento de contratação e supor que a padronização do serviço dispensa o exame dos resíduos que ele produzirá.

Considere-se uma manutenção com troca de telhas e pintura de paredes. Embora o objeto possa ser limitado, a vistoria pode revelar materiais contendo amianto, sobras de tinta e embalagens que demandam procedimentos distintos. Em outra intervenção, predominam fragmentos cerâmicos e argamassa, passíveis de aproveitamento como agregados. O ETP deve reconhecer essas diferenças, estimar ordens de grandeza e comparar soluções que evitem retiradas desnecessárias, reduzam perdas e permitam segregação. A resolução CONAMA 307/02 abrange expressamente reformas e reparos e diferencia as classes de resíduos e seus encaminhamentos.⁴

Além dos resíduos, devem ser considerados, conforme a intervenção, poeira, ruído, consumo de água e energia e riscos de contaminação, com medidas de prevenção e mitigação. Um estudo útil registra o que será removido, os riscos, as alternativas de reaproveitamento e a existência de transportadores e instalações receptoras adequados na região. Não é necessário antecipar cada detalhe operacional da futura contratada, todavia é necessário verificar se a solução ambientalmente exigida existe e pode ser custeada. É possível reconhecer que a análise dos impactos pode influenciar a escolha da solução, mediante ponderação das dimensões ambiental, econômica e social.⁵

Daí decorre uma consequência para o orçamento: coleta, acondicionamento, transporte, tratamento e destinação precisam estar considerados nas composições de custos pertinentes, de modo que se evite omissões e duplicidades. Distâncias, frequências de retirada e requisitos de segurança podem alterar a comparação entre alternativas. Um preço aparentemente menor pode decorrer da exclusão de uma etapa necessária. Planejar a gestão dos resíduos permite disputar propostas sobre bases equivalentes e reduz a possibilidade de a execução depender de improvisações.

Por fim, é necessário destacar que o ETP não substitui o licenciamento ambiental nem o plano de gerenciamento exigível. A função é identificar a incidência desses instrumentos e organizar as providências, os responsáveis e os reflexos contratuais. Uma eventual dispensa de licença da intervenção também não demonstra, por si, que seus resíduos podem ser misturados ou enviados a qualquer local. A regularidade deve ser examinada em relação à atividade efetivamente desempenhada por cada participante da cadeia.

3. Da logística reversa à obrigação contratual de identificar e comprovar a destinação

A PNRS - Política Nacional de Resíduos Sólidos estabelece uma ordem de prioridade que começa pela não geração e passa pela redução, reutilização, reciclagem e tratamento, antes da disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Isso impede que “retirar o entulho” seja tratado como solução suficiente. Resíduos aproveitáveis e rejeitos não são conceitos equivalentes; a contratação deve reconhecer o potencial de recuperação dos materiais e justificar tecnicamente os encaminhamentos adotados.⁶

Castro Neto e Castro, em artigo publicado na Revista Controle, examinam a utilização de resíduos em licitações de obras públicas e apresentam recomendações para aproximar a contratação dos objetivos da PNRS. A perspectiva amplia o campo do planejamento, pois além de decidir para onde encaminhar as sobras, cabe avaliar a utilização de materiais reciclados tecnicamente adequados. A escolha requer especificações de qualidade e pesquisa de mercado, evitando tanto a recusa automática desses materiais quanto a adoção sem avaliação de desempenho.⁷

A logística reversa organiza o retorno de produtos e resíduos ao setor empresarial, conforme os sistemas e responsabilidades aplicáveis. Não se confunde com qualquer transporte de entulho. Em uma reforma, lâmpadas abrangidas pelos sistemas próprios, pilhas e baterias podem demandar devolução por canais específicos, enquanto concreto e cerâmica seguem rotas de reaproveitamento, reciclagem ou outras destinações admitidas. O ETP deve separar os fluxos, definir quem operacionaliza o retorno e indicar a prova esperada de seu cumprimento.

As embalagens de tintas merecem atenção particular. A resolução CONAMA 307/02, com as alterações posteriores, considera vazias as embalagens que apresentem apenas filme seco, sem acúmulo de tinta líquida, e submete as embalagens usadas na construção civil à logística reversa, contemplada a destinação adequada dos resíduos de tinta nelas presentes. Por isso, uma contratação de pintura não deve prescrever descarte indistinto de latas e sobras. A classificação, o acondicionamento e o encaminhamento precisam corresponder às condições efetivas dos materiais, sem transformar resíduos contaminados em recicláveis por simples declaração da empresa.

Ademais, essas conclusões devem aparecer no termo de referência ou projeto básico, no edital e no contrato, de maneira coerente. A cláusula genérica de cumprimento da legislação é insuficiente como único mecanismo de controle. Recomenda-se estabelecer a responsabilidade pela segregação, o padrão de acondicionamento, a periodicidade de retirada, os requisitos dos operadores e os documentos de rastreabilidade. Quando exigível, o plano de gerenciamento dos resíduos da construção civil deve ser apresentado e executado em conformidade com as regras ambientais e municipais pertinentes. A lei atribui às pessoas sujeitas ao plano responsabilidade por sua implementação, assim, contratar terceiros não as exonera dos danos decorrentes do gerenciamento inadequado.

A empresa deve informar previamente onde pretende encaminhar cada tipo de resíduo. A informação deve identificar a unidade receptora, a localização, o operador responsável e a licença, autorização ou documento de dispensa cabível, com verificação de compatibilidade entre a atividade autorizada e o material recebido. A indicação, somente, de um endereço ou de uma “área de descarte” não demonstra regularidade. Também não basta entregar tudo a uma área de transbordo, visto que, quando ela atua apenas como etapa intermediária, deve ser comprovado o encaminhamento subsequente.

Como solução de modelagem contratual, é recomendável exigir esses dados do vencedor da licitação para a assinatura do contrato ou, conforme o caso, antes da etapa geradora de resíduos, com prazo expressamente definido. Não se deve converter automaticamente essa obrigação em exigência de propriedade de aterro ou de vínculo antecipado com receptor específico para todos os licitantes. A Administração precisa justificar os requisitos e preservar alternativas regulares. Eventual mudança de destino deve ser comunicada e submetida à verificação de conformidade antes da remessa, sem que a concordância administrativa substitua autorizações ambientais.

O contrato também precisa diferenciar intenção e execução: indicar o destino prova o planejamento; comprovar o recebimento e a destinação demonstra o resultado. O MTR - Manifesto de Transporte de Resíduos, quando exigível, acompanha a movimentação, enquanto o CDF - Certificado de Destinação Final é emitido pelo destinador para atestar a destinação final realizada. Devem ser observados os sistemas estaduais e as regras específicas aplicáveis. Recibos, pesagens e registros complementares podem integrar o controle, mas uma nota fiscal de locação de caçamba, isoladamente, não prova a destinação ambientalmente adequada.⁸

É útil que o instrumento estabeleça a vinculação das comprovações à obra, ao período e aos quantitativos movimentados, além do prazo para sua apresentação. A fiscalização precisa reconciliar o material retirado com o recebido e destinado, considerando diferenças justificáveis entre estimativas e medições. Em pequenas intervenções, admite-se um controle proporcional e simples; o essencial é manter evidência verificável do percurso e do destino, respeitados os documentos legalmente obrigatórios.

4. A atuação do gestor e do fiscal de contrato: A contribuição da jurisprudência do TCU

A obrigação ambiental somente produz resultado se integrar a rotina de acompanhamento. O art. 117 da lei 14.133/21 determina a fiscalização da execução, o registro das ocorrências e a comunicação das situações que ultrapassem a competência do fiscal. No plano operacional, o decreto 11.246/22, aplicável à Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, distingue funções de gestão e fiscalização. A organização de outros entes deve observar sua regulamentação, sem perder a definição clara de responsabilidades.⁹

Ao fiscal técnico cabe examinar a execução concreta, isto é, verificar os locais de armazenamento, a segregação, a identificação dos recipientes e a correspondência dos documentos com o material retirado. O controle deve começar antes da primeira remessa, porque fotografar um canteiro limpo ao final não demonstra o destino do que foi removido. A declaração da empresa precisa ser confrontada com evidências do receptor e, conforme o risco, com diligências ou consultas aos órgãos competentes. Licenças vencidas ou incompatíveis, quantidades implausíveis e comprovantes sem vínculo com a obra demandam esclarecimento.

O gestor coordena os registros, acompanha as pendências e articula as providências administrativas necessárias. Deve assegurar que as exigências ambientais sejam consideradas nas medições e nos procedimentos de recebimento, encaminhando as irregularidades à autoridade competente quando necessário. Essa atribuição não significa aplicar pessoalmente toda sanção, nem substituir o conhecimento técnico do fiscal. Significa impedir que a documentação ambiental fique sem responsável ou seja arquivada sem análise, apesar de representar uma obrigação da execução.

A Administração deve prever como a comprovação influencia o aceite da parcela correspondente. Não é adequado atestar como integralmente realizada uma etapa de gerenciamento cuja conclusão não foi demonstrada. Ao mesmo tempo, glosas e retenções precisam observar o contrato, a proporcionalidade e o regime de pagamento da parcela incontroversa; não se pode improvisar o bloqueio integral de faturas como penalidade. A falta documental deve ser apurada, distinguindo atraso de apresentação, execução incompleta e indícios de destinação irregular.¹⁰

Identificado o descumprimento, o fiscal deve registrar o fato e requerer as correções cabíveis, comunicando ao gestor as providências que excedam suas atribuições. Havendo risco ou descarte irregular, é necessário adotar as medidas de contenção pertinentes e acionar as instâncias competentes, conforme o caso. A responsabilização contratual exige o devido processo legal, com ampla defesa e contraditório. A fiscalização administrativa não substitui a ambiental, contudo também não pode ignorar uma irregularidade sob o argumento de que a empresa responde pelos resíduos.

A jurisprudência do TCU contribui para essa compreensão. No acórdão 1.752/11-Plenário, o Tribunal recomendou planejamento, estruturação de programas e designação formal de responsáveis para o uso sustentável de recursos. O precedente trata de governança e consumo de recursos naturais, não de uma obrigação específica de apresentar comprovantes de cada carga de resíduos de reforma. Sua pertinência está na demonstração da  importância de responsabilidades identificáveis e acompanhamento institucional.¹¹

O acórdão 1.056/17-Plenário examinou a evolução das ações de sustentabilidade na Administração federal, incluindo contratações e gestão de resíduos. Sua leitura deve considerar o acórdão 600/19-Plenário, que, em reexame, converteu cinco determinações em recomendações, bem como o posterior monitoramento pelo TCU. Esse histórico demanda cuidado: não é correto apresentar as deliberações originárias como comandos gerais e imutáveis. A contribuição desses julgados está na integração entre planejamento, implementação e avaliação de resultados, respeitado o alcance de cada decisão.¹²

Aplicada ao objeto deste artigo, essa orientação sustenta uma fiscalização norteada à efetividade. O número de cláusulas ambientais do edital não denota, sozinho, o resultado de contratação mais vantajoso. É preciso saber se os resíduos foram separados e encaminhados corretamente e se há prova suficiente disso. Os precedentes citados fornecem suporte de governança; a proposta de identificar previamente os receptores e conferir as remessas decorre da articulação entre a legislação ambiental e o dever de fiscalizar a execução contratual.

Por último, o acompanhamento pressupõe condições institucionais. O fiscal precisa de tempo, capacitação e apoio técnico para reconhecer incompatibilidades e solicitar providências. A responsabilidade por um resultado irregular não se presume apenas da designação para a função, depende do exame da conduta e das atribuições, assim como das circunstâncias. A prevenção começa com planejamento adequado e distribuição clara das tarefas, prossegue com registros verificáveis e termina com um recebimento que considere todas as obrigações relevantes.

5. Conclusão

O estudo dos impactos ambientais deve integrar os estudos técnicos preliminares de obras e serviços de engenharia sempre que pertinente ao objeto. Nas pequenas intervenções, a análise pode ser proporcional, todavia não pode ser substituída pela presunção de que um serviço comum não gera efeitos ambientais. Quando o ETP for legitimamente dispensado, permanece a necessidade de incorporar as providências ambientais ao planejamento e aos instrumentos da contratação.

A gestão dos resíduos deve ser concebida antes da fase de disputa e traduzida em obrigações claras, com custos considerados e comprovação definida. Isso envolve evitar desperdícios, distinguir resíduos e rejeitos, aplicar a logística reversa aos fluxos pertinentes e exigir que a contratada identifique previamente as unidades receptoras regulares. A retirada física do material do imóvel público representa apenas uma etapa; o cumprimento deve permear o encaminhamento ambientalmente adequado e sua demonstração documental.

Ao gestor e ao fiscal compete assegurar continuidade entre o que foi planejado, contratado e executado. O controle proporcional, apoiado em evidências e em atribuições bem definidas, permite que a sustentabilidade se torne resultado verificável, e não declaração abstrata. Assim, a Administração entrega a obra ou o serviço sem transferir à coletividade o custo ambiental de resíduos cuja gestão deveria ter sido resolvida pela própria contratação.

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1. A Lei nº 12.305/2010 distingue destinação final de disposição final ambientalmente adequada (art. 3º, VII e VIII). A destinação é o conceito mais amplo e compreende diferentes soluções para os resíduos, como reutilização, reciclagem, compostagem e recuperação. A disposição final é uma dessas possibilidades e se refere especificamente ao encaminhamento dos rejeitos para aterros ambientalmente adequados. Assim, nem todo resíduo deve ser simplesmente disposto em aterro, sempre que possível, devem ser consideradas formas de aproveitamento e recuperação antes da disposição final.

2. BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Especialmente arts. 6º, XII e XXI, 18, § 1º, XII, e § 2º, e 45, I. A classificação jurídica de obra e serviço comum de engenharia depende das características da intervenção. Texto compilado. 

3. BRASIL. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022, arts. 1º, 2º, 6º, 9º e 14. Observar seu âmbito de aplicação e, quando pertinente, a regulamentação do ente contratante. Norma. 

4. BRASIL. CONAMA. Resolução nº 307, de 5 de julho de 2002, especialmente arts. 2º a 4º e 8º a 10, com alterações das Resoluções nº 348/2004, 431/2011, 448/2012 e 469/2015. As disposições sobre embalagens de tintas constam do art. 3º, §§ 1º e 2º. Texto compilado no SIAM/MG. 

5. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 5. ed. Brasília: TCU, 2024. Seção 4.1.12, Descrição de possíveis impactos ambientais. Manual eletrônico. 

6. BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Política Nacional de Resíduos Sólidos. Especialmente arts. 3º, VII, VIII, XII e XV; 9º; 20, III; 21; 24; 27; e 30 a 33. Fundamentos das distinções entre destinação, disposição e logística reversa e das responsabilidades pelo gerenciamento. Texto compilado. 

7. CASTRO NETO, Francisco Alberto de; CASTRO, Ana Elisa Pinheiro Campêlo de. Utilização de resíduos sólidos em licitações sustentáveis: recomendações para licitações públicas do estado do Ceará em consonância com a PNRS. Revista Controle — Doutrina e Artigos, v. 18, n. 2, p. 406-428, 2020. DOI: 10.32586/rcda.v18i2.616. Artigo. 

8. BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Portaria nº 280, de 29 de junho de 2020, especialmente arts. 2º, 3º e 7º. Institui o MTR nacional e disciplina o CDF. Ver também as orientações do SINIR sobre construtoras, obras e responsáveis pela comprovação da destinação. Portaria no DOU. Orientações do SINIR. 

9. BRASIL. Lei nº 14.133/2021, art. 117. Decreto nº 11.246, de 27 de outubro de 2022, texto compilado, especialmente arts. 1º, 2º e 21 a 25, sobre atuação dos gestores e fiscais e recebimento do objeto. Decreto. 

10. BRASIL. Lei nº 14.133/2021, arts. 140, 143 e 155 a 158: recebimento, pagamento da parcela incontroversa e regime de infrações e sanções. Os procedimentos devem observar as competências administrativas e as condições contratuais. Lei. 

11. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.752/2011-Plenário. Rel. Min.-Subst. André Luís de Carvalho. Sessão de 29 jun. 2011. TC 017.517/2010-9. Especialmente itens 9.1, 9.8 e 9.9. Acórdão. 

12. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.056/2017-Plenário. Rel. Min.-Subst. André Luís de Carvalho. Sessão de 24 maio 2017. TC 006.615/2016-3. Examinar em conjunto com o Acórdão nº 600/2019-Plenário, rel. Min. Augusto Nardes, sessão de 20 mar. 2019, no mesmo processo, que modificou parte das deliberações. São precedentes de sustentabilidade e governança, não decisões específicas sobre cada remessa de resíduos de pequenas reformas. Acórdão 1.056/2017. Acórdão 600/2019.