Alterações no CTN: Teto das penalidades e precedentes vinculantes

A LC 236, de 4 de setembro de 2026, promoveu alterações significativas na estrutura do CTN (lei 5.172/1966).

Embora a ementa destaque “solução de controvérsias, consensualidade e processo administrativo em matéria tributária e aduaneira”, seu alcance é mais amplo: a lei interfere no regime de multas, denúncia espontânea, decadência, prescrição, conformidade, precedentes, fiscalização, dívida ativa e contencioso administrativo.

A nova legislação teve como origem o trabalho de uma comissão de juristas presidida pela ministra Regina Helena Costa, do STJ, com o propósito de apresentar caminhos para desburocratizar e aumentar a eficiência do contencioso administrativo. O texto final foi relatado pelo senador Efraim Filho no Senado Federal, após modificações promovidas pela Câmara dos Deputados.

Dois pontos dos mais relevantes tratados na novel legislação são: (i) a criação de limites nacionais para as penalidades e a (ii) submissão dos tribunais administrativos aos precedentes vinculantes dos tribunais superiores.

No que se refere às penalidades, muito embora o art. 150, IV, da CF/88 proíba “utilizar tributo com efeito de confisco”, o STF já decidiu tratar-se de princípio igualmente aplicável às multas fiscais (RE 632.315 AgR e AI 805.745 ED). Também já decidiu que a multa não pode ultrapassar o valor do imposto exigido (RE 833.106 e RE 754.554/GO).

Não obstante, o que se via na prática eram exigências de penalidades desarrazoadas pelos Fiscos estaduais e municipais que ultrapassavam em muito o valor do principal, sendo, por esse motivo, claramente inconstitucionais (confiscatórias). Mesmo que a alíquota utilizada fosse razoável, a base de cálculo da penalidade (sobre o valor da operação e não sobre o valor do tributo ou do crédito) acarretava um valor desproporcional.

Com o objetivo de pacificar a questão, o novo art. 113-A do CTN afirma que “as penalidades cominadas pela legislação em razão do descumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias deverão observar o princípio da razoabilidade e guardar relação de proporcionalidade com a infração praticada pelo sujeito passivo”. Esse mesmo dispositivo estabelece, para as multas vinculadas ao valor do tributo ou crédito, teto de 75%, elevável a 100% em caso de fraude, sonegação ou conluio dolosos e a 150% em caso de reincidência. O limite não alcança multas isoladas desvinculadas do valor do tributo ou crédito.

Ressalte-se, outrossim, que o Plenário do STF, em 3/10/2024, havia decidido que, até que fosse editada lei complementar federal sobre a matéria, as multas aplicadas pela Receita Federal em casos de sonegação, fraude ou conluio deviam se limitar a 100% da dívida tributária, sendo possível que o valor chegasse a 150% da dívida em caso de reincidência (RE 736.090, Tema RG 863, relator ministro Dias Toffoli, julgado em 3/10/2024). São esses os parâmetros que foram incorporados ao CTN.

Percebe-se que os percentuais disciplinados pela LC 236, de 2026, correspondem ao teto. Abaixo desse limite permanece livre a discricionariedade do legislador e nada impede que um estado ou município comine percentual menor. Esses percentuais reproduzem aqueles constantes do art. 44 da lei 9.430/1996, na redação da lei 14.689/23. O que a lei complementar faz, portanto, é nacionalizá-los, vinculando estados, Distrito Federal e municípios a limites que a União já observava.

A lei ainda exige que a aplicação da penalidade seja acompanhada da demonstração individualizada da conduta infratora de cada sujeito passivo (§ 8º do art. 142 do CTN). Fraude, sonegação, conluio e reincidência passam a ser expressamente consideradas circunstâncias agravantes, respeitados os limites previstos no CTN (§ 9º do art. 142 do CTN).

Além do estabelecimento de tetos, houve a introdução de uma verdadeira dosimetria da sanção. O art. 142, § 5º, prevê reduções de 50%, 40%, 30% ou 20%, conforme o momento e a forma de pagamento ou parcelamento da multa.

A legislação poderá ampliar os percentuais de redução diante de circunstâncias atenuantes, como bons antecedentes fiscais, ausência de prejuízo ao erário, readequação às normas antes da lavratura do auto de infração e erro ou ignorância escusáveis quanto à matéria de fato (§ 10, I, do art. 142 do CTN).

Para contribuintes participantes de programas de conformidade tributária, os percentuais são maiores: 60%, 50%, 40% e 30%, respectivamente, conforme o momento e a forma de regularização da multa (§ 10, II, do art. 142 do CTN).

Já o devedor contumaz, assim definido em lei específica, não poderá obter graduação, redução ou afastamento da penalidade (§ 6º do art. 142 do CTN).

O art. 211-A do CTN determina que Estados, DF e municípios terão dois anos para atualizar suas legislações tributárias e aduaneiras e adotar, no mínimo, os critérios de moderação e dosimetria previstos pela nova lei.

A despeito do prazo de dois anos concedidos aos Estados, DF e municípios, os novos percentuais de multa são aplicáveis de imediato aos processos administrativos em curso, nos termos da retroatividade benéfica instituída pelo art. 106, II, “c”, do CTN:

“Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:

II - tratando-se de ato não definitivamente julgado:

c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática”.

Em outras palavras, a adequação da penalidade deve ocorrer no julgamento dos processos em andamento, independentemente de alteração da legislação estadual ou municipal.

A 7ª Câmara Julgadora do TIT-SP - Tribunal de Impostos e Taxas de São Paulo, em sessão realizada no último dia 11 de setembro, decidiu, por unanimidade, no julgamento do AIIM 5036257-4, reduzir a multa de 100% para 75% em caso de ITCMD, mediante a aplicação da LC 236, de 2026.

Outro ponto relevante - e que merecia aprimoramento no contencioso administrativo fiscal - era a falta de norma que obrigasse os tribunais administrativos de Estados e municípios a observarem os precedentes vinculantes dos tribunais superiores. Isso porque era comum esses tribunais administrativos decidirem determinada questão de forma contrária ao entendimento do STJ ou do STF, o que obrigava os contribuintes a se socorrerem do Poder Judiciário para ver o seu direito reconhecido (o que já poderia ter ocorrido no contencioso administrativo).

O decreto 70.235/1972, por exemplo, no âmbito federal, já caminhava na direção da valorização dos precedentes judiciais qualificados: o art. 25, §13, determina que os órgãos julgadores observem as súmulas do Carf, e o art. 26-A veda, com exceções pontuais, que os julgadores afastem a aplicação de lei ou tratado sob fundamento de inconstitucionalidade. O tema também é tratado nos arts. 99 e 100 do regimento interno do CARF, determinando a vinculação obrigatória da instância administrativa aos precedentes vinculantes dos tribunais superiores.

O novo art. 208-G do CTN resolveu esse problema, conferindo efeito vinculante, no processo administrativo fiscal, a determinados precedentes qualificados do STF e STJ, incluindo decisões em repercussão geral, recursos repetitivos e controle concentrado, além de súmulas vinculantes e determinadas súmulas administrativas.

Mais do que isso: não poderá ser lavrado auto de infração, negado pedido ou inscrito em dívida ativa crédito fundado em matéria decidida favoravelmente ao contribuinte nos termos dessas hipóteses. O novo art. 194-A ainda determina que a Fazenda Pública terá até 90 dias úteis, contados do trânsito em julgado, para divulgar parecer jurídico fundamentado esclarecendo como aplicará a orientação dos tribunais superiores, em quais matérias deixará de contestar pedidos de contribuintes e em quais processos desistirá de impugnações ou recursos já apresentados.

Na mesma linha, o art. 208-J determina o sobrestamento automático dos processos administrativos que versem sobre questão jurídica cuja discussão judicial tenha sido coletivamente suspensa por determinação do STF ou do STJ. O § 1º permite o desmembramento das matérias independentes para autos apartados, que seguem seu curso normal.

A LC 236 aproxima o contencioso administrativo do sistema de precedentes do CPC e reduz o espaço para que a Administração continue litigando sobre matéria definitivamente solucionada pelos tribunais superiores. A norma, portanto, fortalece a segurança jurídica e a eficiência administrativa, além de oferecer fundamento legislativo bastante claro para exigir que fiscais e órgãos administrativos observem precedentes qualificados.

Embora a legislação conceda prazo de dois anos para que a União, os estados, o Distrito F e os municípios adaptem suas normas locais (art. 211-B), a LC 236/26 abre margem para aplicação direta de suas garantias processuais, o que abrange as disposições do art. 208-G do CTN. O parágrafo único do artigo 211-B, aliás, prevê que a não implementação das alterações do caput acarreta a aplicação dos arts. 208-A a 208-J até que sobrevenha legislação específica.

A LC 236/26 não deve ser vista apenas como uma lei que “limita multas”. Sua importância maior está em promover uma mudança de paradigma na relação Fisco-contribuinte: o CTN passa a incorporar, simultaneamente, proporcionalidade sancionatória, conformidade, consensualidade, precedentes vinculantes e um núcleo nacional de processo administrativo fiscal.