Quem fala pelo segurado?

Há decisões que resolvem uma controvérsia e há decisões que, ao resolvê-la, revelam um problema maior. A ADPF 1.258, julgada por unanimidade pelo STF na sessão virtual encerrada em 4 de setembro de 2026, pertence, a meu ver, ao segundo grupo.

O caso concreto parecia específico. Discutia-se uma lei do município de São José do Rio Preto que interferia no processo de reparação de veículos sinistrados, vedava a aquisição direta de peças pelas seguradoras e estabelecia regras que atingiam a forma de organização da reparação. O Supremo declarou a lei inconstitucional. No voto do relator, ministro Gilmar Mendes, seguido por unanimidade, prevaleceu a compreensão de que compete à União legislar sobre direito civil e política de seguros e de que já existe disciplina federal para a matéria, inclusive quanto à aquisição direta de peças pelas seguradoras.

Seria um equívoco, porém, reduzir esse julgamento a uma disputa sobre quem pode comprar uma peça de automóvel. O que a decisão torna visível é algo muito mais importante: até onde pode ir a intervenção local, ainda que apresentada sob a linguagem da proteção do consumidor, quando começa a modificar a estrutura de funcionamento de uma atividade econômica nacionalmente regulada.

Essa pergunta importa especialmente ao seguro porque regulação de sinistro, critérios de indenização, redes referenciadas, formas de reparação, fornecedores utilizados na cadeia, mecanismos de liquidação e desenho econômico do produto não são componentes isolados. Integram uma mesma equação. Alterar uma dessas variáveis pode interferir no custo do sinistro, na frequência ou na severidade das perdas, na formação do prêmio e, ao final, no equilíbrio econômico da mutualidade.

A Constituição não estabeleceu a competência privativa da União em matéria de seguros por acaso. Há racionalidade jurídica e econômica nessa escolha. O seguro depende de escala, previsibilidade, comunidades de risco e relativa uniformidade regulatória. Não é compatível com essa arquitetura admitir, sem limites, que cada município defina como uma seguradora deverá organizar a reparação, quem poderá adquirir determinado componente, qual prestador deverá ser utilizado ou de que maneira deverá funcionar sua cadeia de fornecedores.

Mas há outro ponto, talvez ainda mais sensível, que precisa ser enfrentado com maior precisão: quem pode dizer que fala em nome do segurado?

A proteção do consumidor é princípio constitucional e elemento estrutural do nosso sistema jurídico. Exatamente por sua importância, não pode ser transformada em linguagem disponível para legitimar qualquer interesse econômico. Uma empresa, um sindicato patronal, uma associação de oficinas, uma entidade de prestadores ou qualquer organização constituída para defender determinado segmento possui plena legitimidade para defender os interesses daquele segmento. Pode peticionar, apresentar estudos, procurar autoridades, participar de audiências, questionar normas e sustentar determinada política pública. Isso faz parte do diálogo institucional.

O que não decorre dessa condição é um mandato implícito para falar em nome dos segurados. Representar um fornecedor não é representar o consumidor desse fornecedor. Representar uma categoria econômica não é representar a outra ponta da relação. E a simples utilização de expressões como 'proteção do consumidor', 'direito do segurado' ou 'defesa da parte vulnerável' não elimina essa diferença.

O sistema jurídico brasileiro conhece essa distinção. A Constituição disciplina a representação associativa; o CDC estabelece quem está legitimado à tutela coletiva; e a jurisprudência do STJ exige pertinência temática e representatividade adequada para que associações atuem coletivamente em defesa de determinado grupo. Isso não impede qualquer entidade de levar fatos ao conhecimento de órgãos públicos. Impede, contudo, que se confunda direito de petição com representatividade jurídica do consumidor.

Essa cautela torna-se ainda mais necessária quando existe conflito econômico objetivo entre quem formula a pretensão e aqueles em nome de quem essa pretensão é apresentada.

Tomemos justamente a reparação de veículos. Uma associação de fornecedores pode considerar economicamente desejável que determinada peça seja adquirida por valor mais alto, que a oficina retenha determinada margem ou que a seguradora perca capacidade de negociação direta com fabricantes e distribuidores. Nada há de ilegítimo em a entidade defender melhores condições econômicas para seus associados. Essa é, afinal, uma de suas funções. O problema aparece quando a defesa dessa maior remuneração é apresentada como se, por definição, fosse defesa do segurado.

Nem sempre será. Muitas vezes, será exatamente o contrário.

O segurado não paga apenas pela peça que será utilizada quando ocorrer um sinistro. Ele paga um prêmio calculado a partir de uma estrutura econômica que considera, entre outras variáveis, a expectativa de perdas e o custo agregado dos sinistros. Se uma negociação legítima reduz o custo de determinado serviço, peça ou procedimento sem comprometer sua qualidade, segurança ou adequação técnica, essa eficiência trabalha a favor da mutualidade. Menores custos de sinistros reduzem pressão sobre a precificação e, em um ambiente concorrencial, constituem uma das variáveis capazes de repercutir sobre os preços dos produtos ao longo do tempo.

O caminho inverso também existe. Se uma intervenção elimina capacidade de negociação, impõe fornecedor, fixa ou eleva artificialmente componentes de custo ou impede mecanismos eficientes de aquisição, a consequência econômica não fica confinada à relação entre seguradora e prestador. O aumento sistemático do custo dos sinistros entra na conta da mutualidade. E a conta da mutualidade, cedo ou tarde, alcança o preço, as franquias, as condições de subscrição, os limites de cobertura ou a própria disponibilidade do produto.

Não é possível afirmar, sem dados atuariais concretos, que determinada redução de custo produzirá automaticamente uma diminuição de igual valor no prêmio. O prêmio não é formado por uma única variável. Essa ressalva, porém, não altera a lógica econômica essencial: custos esperados de sinistros são componentes da precificação. Defender maior pagamento ao fornecedor, portanto, não equivale necessariamente a defender o consumidor. Dependendo da situação, pode significar defender uma transferência econômica que atua contra o interesse coletivo dos próprios segurados.

Essa distinção deveria ser elementar, mas frequentemente se perde quando o debate chega aos órgãos de defesa do consumidor. Uma entidade procura um Procon, um Ministério Público, uma Câmara Municipal ou outra autoridade e apresenta determinada demanda como uma reivindicação dos consumidores. Antes de acolher essa premissa, seria razoável formular algumas perguntas simples: quem é essa entidade? Quem são seus associados? Qual interesse econômico ela representa? Há consumidores entre seus representados? Existe autorização ou fundamento jurídico para que fale por eles? E, principalmente, a solução defendida beneficia efetivamente o consumidor ou aumenta a remuneração do próprio grupo econômico que a propõe?

Essas perguntas não desqualificam a participação institucional de associações empresariais. Ao contrário, qualificam o debate. Um fornecedor deve ter plena liberdade para defender o que entende ser remuneração adequada por seu serviço. O que não deve ocorrer é a substituição discursiva das posições: interesse do fornecedor apresentado como se fosse interesse do consumidor; interesse corporativo convertido em suposto direito do segurado; disputa econômica transformada, sem demonstração, em infração consumerista.

É exatamente aí que a ADPF 1.258 ganha dimensão superior ao caso das peças. A lei municipal foi construída em torno de uma interferência na cadeia de reparação de veículos segurados. Ao afastá-la, o Supremo reafirmou que a invocação da proteção do consumidor não cria uma competência ilimitada para redesenhar aspectos estruturais de uma atividade securitária submetida à legislação federal. Proteção do consumidor não é uma cláusula constitucional capaz de apagar a repartição de competências nem de transformar qualquer pretensão econômica privada em política pública legítima.

Há também uma dimensão concorrencial que não pode ser ignorada. A capacidade de negociar preços, organizar redes, comprar em escala e estruturar fornecedores é parte dos instrumentos pelos quais empresas buscam eficiência. Evidentemente, essas práticas estão sujeitas à legislação, à qualidade, à segurança, à boa-fé, à transparência e ao controle de abusos. Mas eliminar eficiência apenas porque ela reduz a remuneração de determinado elo da cadeia não significa, por si só, proteger o consumidor. Em certas situações, pode significar precisamente retirar dele os benefícios econômicos que a competição e a escala são capazes de produzir.

No seguro, essa conclusão deve ser lida à luz da mutualidade. O interesse do consumidor individual não pode ser examinado como se estivesse isolado da coletividade de segurados que financia o sistema. Uma vantagem concedida a um prestador pode parecer neutra quando observada em um único sinistro, mas adquirir enorme relevância quando multiplicada por milhares ou milhões de eventos. A proteção juridicamente responsável do segurado precisa considerar não apenas quem recebe quanto em determinada operação, mas quem suporta o custo agregado dessa escolha.

O mesmo cuidado é aplicável à saúde suplementar, embora o regime constitucional e regulatório da saúde imponha suas próprias particularidades. Hospitais, médicos, laboratórios, clínicas e demais prestadores possuem interesses econômicos legítimos e devem defendê-los. Associações dessas categorias igualmente podem atuar institucionalmente por melhores condições de remuneração. Mas melhores condições para o prestador não são, conceitualmente, sinônimo de melhores condições para o beneficiário do plano de saúde.

Pode haver convergência de interesses. Uma remuneração adequada pode preservar qualidade, disponibilidade de rede e continuidade assistencial. Mas pode haver conflito. Um aumento de custos assistenciais, especialmente quando generalizado, repercute na sinistralidade e integra a equação econômica que sustenta mensalidades e reajustes. Por isso, uma associação de prestadores pode perfeitamente defender uma pretensão legítima para seus membros e, simultaneamente, estar defendendo uma solução economicamente desfavorável ao consumidor. Reconhecer essa possibilidade não enfraquece o diálogo. Apenas impede que uma das partes se aproprie da voz da outra.

Esse talvez seja o ponto institucional que mais me preocupa. Os órgãos de defesa do consumidor devem ouvir todos os atores. Devem receber representações, compreender mercados, investigar abusos e proteger efetivamente os consumidores. Mas exatamente por exercerem função pública tão relevante, precisam identificar com clareza quem está falando e em nome de quem está falando. A autoridade estatal não deveria presumir que uma entidade empresarial representa o consumidor simplesmente porque estruturou sua demanda em linguagem consumerista.

Quando houver conflito de interesses, essa cautela deixa de ser desejável e passa a ser indispensável. Quem busca maior pagamento para sua categoria está defendendo sua categoria. Pode ter bons argumentos, pode demonstrar desequilíbrios e pode até convencer o Poder Público de que determinada mudança produzirá benefícios sociais. Mas o ônus argumentativo é outro. Não basta afirmar que a medida protege o consumidor; é preciso demonstrar como o consumidor será protegido, inclusive diante dos efeitos sistêmicos sobre custo, prêmio e sustentabilidade do produto.

A ADPF 1.258, por isso, deveria inaugurar um debate mais sofisticado. O primeiro tema é constitucional: os limites da legislação municipal diante da competência da União sobre direito civil e política de seguros. O segundo é regulatório: até onde normas locais podem interferir na regulação de sinistros, liquidação, redes referenciadas, formas de indenização e cadeias de fornecedores. O terceiro é econômico: qual o efeito dessas intervenções sobre custo e mutualidade. E há um quarto tema, menos discutido e talvez igualmente importante: a autenticidade da representação do consumidor no processo de construção dessas demandas.

A proteção do consumidor merece ser forte. Justamente por isso precisa ser proteção do consumidor, e não uma técnica retórica utilizada para reforçar reivindicações econômicas de terceiros.

O fornecedor tem direito de defender seu preço. A associação tem direito de defender seu setor. O segurador tem direito de buscar eficiência dentro da lei. O Estado tem o dever de fiscalizar abusos. E o consumidor tem direito a que ninguém se aproprie de sua voz sem legitimidade para tanto.

No fim, talvez uma das contribuições mais importantes da ADPF 1.258 seja recordar que competência importa, regulação importa, mutualidade importa, eficiência econômica importa e representação também importa. Porque falar sobre o segurado é simples. Falar em nome dele exige legitimidade.

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STF, ADPF 1.258, sessão virtual encerrada em 4/9/26 e notícia oficial de 11/9/26.

Constituição Federal, arts. 5º, XXI, e 22, I e VII.

CDC, especialmente arts. 82 e 107.

STJ, REsp 2.035.372/MS, terceira turma, j. 21/11/23, DJe 6/12/23.