Mandado de segurança e revisão da CAPAG pela PGFN

A transação tributária federal foi criada para facilitar a regularização de débitos e reduzir a quantidade de conflitos entre contribuintes e a Fazenda Pública. Na prática, porém, sua aplicação também passou a gerar novas controvérsias judiciais.

Uma dessas controvérsias envolve a capacidade de pagamento do contribuinte, conhecida como CAPAG. Trata-se de uma estimativa utilizada pela PGFN para verificar as condições econômicas do devedor e o grau de recuperabilidade de seus débitos.

A CAPAG possui importância prática porque influencia as condições da transação. A partir dela, os créditos são classificados nas categorias A, B, C ou D, em ordem decrescente de possibilidade de recuperação.

Essa classificação pode repercutir nos descontos, nos prazos e nas demais condições oferecidas ao contribuinte. Por isso, um erro na estimativa da capacidade de pagamento pode produzir consequências econômicas relevantes.

Justamente para evitar distorções, a regulamentação permite ao contribuinte conhecer sua CAPAG e pedir sua revisão. Nesse pedido, ele pode apresentar sua própria estimativa, indicar a metodologia adotada e juntar documentos que sustentem o cálculo.

Se houver deficiência na documentação, a PGFN deve oportunizar sua complementação. Estando o pedido regularmente instruído, a Administração deve calcular a capacidade de pagamento efetiva e proferir decisão fundamentada.

O ponto central do artigo é saber se essa decisão administrativa pode ser controlada pelo Poder Judiciário. A resposta depende da natureza do ato praticado pela PGFN, pois nem todas as decisões relacionadas à transação possuem o mesmo grau de discricionariedade.

Na decisão de criar uma modalidade de transação e estabelecer suas condições gerais, a Administração possui amplo espaço de escolha. Nesse campo, o Judiciário não pode criar descontos, prazos ou benefícios que não tenham sido oferecidos pela União.

Situação diferente ocorre com a metodologia de cálculo da CAPAG. A PGFN possui espaço técnico para estabelecer os critérios de cálculo, mas, depois de escolhê-los, deve aplicá-los de forma coerente e motivada.

Há ainda uma terceira situação: os atos cuja prática já foi determinada pelo próprio regulamento.

Se a norma estabelece que a Administração deve analisar o pedido, calcular a capacidade efetiva e decidir de forma motivada, não existe liberdade para simplesmente deixar de fazê-lo.

Foi justamente essa terceira situação que apareceu no mandado de segurança 5015912-45.2025.4.04.7107, julgado pela 3ª Vara Federal de Caxias do Sul. O caso envolveu uma empresa de transportes que já havia celebrado transação tributária.

Em 2022, essa empresa possuía avaliação C e CAPAG estimada em aproximadamente R$ 2,1 milhões. Em agosto de 2025, porém, uma atualização sistêmica da PGFN elevou a capacidade presumida para cerca de R$ 38,6 milhões e alterou sua avaliação para A.

A mudança não parou nesse ponto. Em dezembro de 2025, apenas quatro meses depois, a CAPAG chegou a aproximadamente R$ 52,5 milhões. Diante desse aumento expressivo, a empresa apresentou pedido administrativo de revisão.

A contribuinte instruiu o requerimento, complementou a documentação solicitada pela Administração e sustentou possuir, na realidade, capacidade de pagamento negativa de aproximadamente R$ 2,5 milhões.

A PGFN, entretanto, não realizou o cálculo da capacidade efetiva. Considerou o pedido prejudicado por ausência de interesse, sob o fundamento de que a capacidade negativa indicada pela própria empresa tornaria inútil a revisão.

Foi então impetrado o mandado de segurança. A discussão levada ao Judiciário não pretendia que o juiz calculasse a CAPAG ou determinasse qual deveria ser o valor correto, mas que controlasse a legalidade do encerramento do procedimento administrativo.

A sentença concedeu a segurança, anulou o despacho da PGFN e determinou a reabertura do procedimento. Também estabeleceu que a Administração realizasse, em trinta dias, o cálculo da capacidade de pagamento efetiva previsto em sua própria regulamentação.

A importância da decisão está justamente nesse limite. O Judiciário não fixou uma nova CAPAG, não declarou que a capacidade da empresa era negativa e tampouco concedeu diretamente descontos ou condições mais favoráveis de transação.

A decisão apenas determinou que a PGFN cumprisse o procedimento que ela própria havia estabelecido. O controle judicial incidiu, portanto, sobre um ato vinculado: diante de pedido regularmente instruído, cabia à Administração analisá-lo e apresentar decisão devidamente motivada.

O mandado de segurança demonstra, assim, que controlar a Administração não significa substituir sua avaliação técnica. O Judiciário pode exigir procedimento regular, transparência e motivação, enquanto a definição concreta da CAPAG permanece a cargo da PGFN. Esse equilíbrio é essencial para que a transação tributária cumpra sua finalidade de reduzir, e não ampliar, a litigiosidade.