Bets no Brasil: Entre a regulação construída e a proposta de proibição

Em pouco menos de dois anos, o Brasil construiu um mercado regulado de apostas de quota fixa com autorização federal, exigências de capital e outorga, sistema de monitoramento, regras de identificação, publicidade e jogo responsável, mecanismos de autoexclusão, fiscalização e instrumentos específicos de combate ao mercado ilegal. Em 24 de setembro de 2026, porém, o debate entrou em uma nova fase.

Reportagens publicadas na web informam que áreas técnicas do governo federal estão finalizando uma medida provisória que poderá proibir a operação de todas as bets no Brasil, incluindo apostas esportivas e jogos online, e que o texto poderia seguir para assinatura presidencial já em 25 de setembro. Segundo a apuração, a medida teria implementação rápida e alcançaria oferta, intermediação e publicidade das apostas no território nacional¹. Até o fechamento deste artigo, a eventual proibição ainda não havia sido publicada como norma vigente.

Essa sequência temporal torna a discussão mais complexa do que a oposição entre ser favorável ou contrário às apostas, pois a questão passa a envolver também coerência regulatória, saúde pública, proteção do consumidor, segurança jurídica, mercado ilegal, efeitos econômicos e os instrumentos jurídicos disponíveis caso o Estado opte por abandonar, de forma abrupta, o modelo que ele próprio estruturou.

A pergunta já não é apenas se as bets precisam de regulação. O Brasil decidiu que precisavam, construiu essa regulação e vem ampliando suas ferramentas. Desde 1º de janeiro de 2025, apenas empresas autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas podem operar nacionalmente, dentro de um sistema que utiliza o SIGAP para autorização, monitoramento e fiscalização².

A questão agora é como avaliar os resultados desse sistema e quais evidências justificariam sua manutenção, reformulação ou eventual substituição por um modelo mais restritivo.

Um mercado regulado ainda em construção.

O processo de autorização federal não foi simbólico, até porque cada outorga custa R$ 30 milhões, permite a exploração de até três marcas e possui validade de cinco anos³.

Ao lado da autorização, o Estado construiu um ambiente regulatório que inclui regras de jogo responsável, comunicação, publicidade e marketing, posteriormente alteradas e complementadas ao longo de 2026⁴.

A Agenda Regulatória 2026-2027 demonstra que esse sistema continua em desenvolvimento e a própria SPA afirma que o ciclo atual está voltado à avaliação da experiência acumulada, à revisão do marco regulatório, ao fortalecimento da fiscalização, da integridade e da proteção ao apostador, incluindo revisão das autorizações e dos mecanismos destinados a impedir transações com operadores não autorizados⁵.

Essa trajetória importa porque demonstra que o Estado não estava apenas mantendo o modelo e sim ativamente aperfeiçoando-o.

Isso não significa que a regulação tenha solucionado todos os problemas associados às apostas, nem que sua existência deva impedir mudanças estruturais, mas significa apenas que uma eventual decisão de substituí-la por um regime proibitivo precisa ser analisada diante de um sistema que ainda está produzindo dados, ajustando controles e implementando instrumentos criados precisamente para enfrentar parte das externalidades que hoje sustentam o debate público.

Regulação insuficiente e regulação fracassada não são conceitos equivalentes. A primeira pode exigir correção, reforço de fiscalização ou redesign de mecanismos. A segunda pressupõe evidências de que, mesmo adequadamente implementado e fiscalizado, o modelo não é capaz de produzir os resultados que justificaram sua adoção e essa distinção merece ser preservada.

Saúde pública não pode ser minimizada, mas também não resolve sozinha o desenho regulatório.

Há um problema de saúde pública real associado às apostas.

Em julho de 2026, o Ministério da Saúde lançou campanha nacional específica de prevenção aos danos relacionados às apostas online, com informações sobre sinais de uso problemático e atendimento em saúde mental pelo SUS⁶.

Esse dado não deveria ser relativizado pelo setor e as empresas que atuam nesse mercado precisam reconhecer que jogo responsável não é apenas obrigação formal de compliance, mas elemento estrutural da sustentabilidade da atividade.

Ao mesmo tempo, a identificação de um risco sanitário não responde automaticamente a todas as questões de política regulatória, sendo necessário saber qual parcela dos usuários desenvolve comportamento problemático, quais grupos estão mais expostos, quais mecanismos preventivos são efetivos e como esses indicadores se alteram depois da implementação dos instrumentos criados pelo próprio marco regulatório.

Também é preciso distinguir política de saúde de responsabilidade jurídica individual.

No contencioso, a alegação de ludopatia não elimina a necessidade de examinar a atuação concreta do operador, as ferramentas preventivas existentes, eventuais sinais de risco, as medidas adotadas, a possível falha e o nexo causal. Reconhecer que uma pessoa necessita de proteção ou tratamento não significa concluir automaticamente que determinado operador seja juridicamente responsável por todo o dano experimentado.

As duas discussões dialogam, mas não se confundem e as empresas não operam de forma irrestrita e sem controles, ao contrário, devem cumprir uma gama de normas protetivas.

O operador regulado e o operador clandestino não ocupam a mesma posição.

Há uma diferença estrutural que precisa permanecer no centro da análise.

O operador autorizado suporta o custo econômico e jurídico da regulação, pois obtém autorização, paga outorga, transmite informações ao Estado, implementa mecanismos de identificação e impedimento, cumpre obrigações de jogo responsável, mantém registros, sujeita-se à fiscalização, publicidade restrita, regime sancionador e tributação.

O operador ilegal não assume espontaneamente nenhum desses encargos.

É justamente por isso que a política de proteção ao apostador possui duas dimensões complementares. A primeira é estabelecer obrigações suficientemente robustas para quem permanece dentro do mercado regulado. A segunda é tornar progressivamente mais difícil e economicamente desvantajoso operar fora dele.

Essa diferença ganha relevância especial diante da hipótese de proibição integral. Não é possível presumir que usuários do mercado autorizado migrariam automaticamente para operadores clandestinos, pois essa consequência precisa ser demonstrada e medida.

Mas também não parece razoável presumir o contrário.... ou seja, o problema de saúde colocado pode aumentar sem a regulação.

Uma avaliação regulatória completa precisa considerar o comportamento provável da demanda após uma mudança estrutural, especialmente em um serviço digital que pode ser oferecido por agentes organizados fora do território nacional.

A redução do mercado legal somente representará redução equivalente da atividade de apostas se houver capacidade real de impedir ou reduzir de maneira significativa o acesso ao mercado clandestino. Caso contrário, parte da demanda poderá permanecer em um ambiente no qual mecanismos de proteção, fiscalização, transparência e tributação se tornam muito mais difíceis de exigir.

A questão, portanto, não é proteger o mercado regulado por ser regulado, mas avaliar em qual ambiente o Estado possui maior capacidade de conhecer, controlar e reduzir riscos.

A formalização também produziu investimentos, contratos e receitas públicas.

A eventual mudança de modelo possui efeitos econômicos que não devem substituir a análise sanitária, mas tampouco podem ser ignorados.

O próprio desenho das autorizações induziu operadores a realizar investimentos para ingressar e permanecer no mercado e cada outorga possui valor de R$ 30 milhões e validade de cinco anos, dentro de um regime criado pelo próprio Estado.

Operadores autorizados estruturaram sistemas tecnológicos, equipes, compliance, atendimento, controles de jogo responsável, contratos publicitários e patrocínios sob um ambiente jurídico no qual a atividade era expressamente autorizada.

Nenhum desses elementos impede o Estado de alterar sua política pública, pois as atividades reguladas permanecem sujeitas a mudanças normativas, especialmente diante de riscos sociais relevantes.

Mas uma alteração que passe da regulação intensiva para a proibição integral possui consequências distintas de um simples ajuste regulatório. Questões relacionadas ao destino das autorizações, efeitos das outorgas, contratos vigentes, investimentos realizados, relações com consumidores e prazo para encerramento das operações passariam inevitavelmente a integrar a análise jurídica.

Ainda não é possível antecipar as respostas porque o texto da eventual MP não foi publicado.

Segurança jurídica não significa imutabilidade regulatória, mas significa, entre outras coisas, que mudanças estruturais devem enfrentar de maneira juridicamente consistente os efeitos das relações formadas sob o regime anterior.

Se a proibição vier, a discussão também será constitucional, judicial e legislativa.

Uma eventual medida provisória de proibição ampla não encerraria o debate regulatório. Ao contrário, abriria novas frentes.

A primeira delas seria constitucional.

A Constituição estabelece que medidas provisórias somente podem ser editadas em situações de relevância e urgência e devem ser imediatamente submetidas ao Congresso Nacional⁷.

O STF admite controle jurisdicional desses pressupostos, mas de forma excepcional, reservada a situações em que a ausência de relevância ou urgência seja evidente ou haja abuso manifesto.⁸

Por essa razão, uma eventual alegação de inexistência de urgência provavelmente não seria, isoladamente, a frente mais robusta e o debate constitucional poderá envolver outras dimensões, dependendo da redação final da MP.

Uma delas é a proporcionalidade. Se o Estado já dispõe de mecanismos menos restritivos, como autorizações, fiscalização, jogo responsável, restrições publicitárias, autoexclusão, bloqueios e sanções, será juridicamente relevante discutir se a proibição integral constitui medida adequada e necessária para enfrentar os problemas identificados ou se existem alternativas menos restritivas capazes de produzir resultados equivalentes.

Outra dimensão envolve segurança jurídica e proteção da confiança. Empresas foram autorizadas onerosamente, realizaram investimentos e celebraram contratos dentro de um regime estatal estruturado para funcionar por prazo determinado.

Isso não significa que exista, necessariamente, direito adquirido à manutenção indefinida da atividade.

Mas me parece que a tese mais consistente tende a estar na forma da transição, na proporcionalidade das medidas adotadas e no tratamento dos efeitos de relações constituídas sob o regime anterior.

O art. 5º, XXXVI, da Constituição protege o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, embora sua aplicação concreta a autorizações e mudanças regulatórias dependa da natureza jurídica de cada relação e do conteúdo da futura norma.⁹

Uma empresa isolada também não possui legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. O art. 103 da Constituição reserva essa legitimidade, entre outros atores, ao procurador-geral da República, Conselho Federal da OAB, partidos com representação no Congresso e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional.¹⁰

Isso significa que eventual controle concentrado dependeria da atuação de um dos legitimados constitucionais e as empresas, individualmente, poderiam avaliar medidas contra atos concretos de aplicação da nova norma, como eventual cancelamento de autorização, determinação de encerramento, bloqueio ou sanção, conforme a natureza jurídica do ato.

Esse ponto também exige precisão.

A súmula 266 do STF estabelece que não cabe mandado de segurança contra lei em tese¹¹. Isso não impede, contudo, o controle judicial de atos concretos de autoridade que apliquem determinada norma e produzam lesão ou ameaça específica a direitos, desde que presentes os requisitos processuais adequados.

A eventual reação judicial do setor, portanto, não deveria ser reduzida a uma tentativa abstrata de impedir qualquer mudança regulatória, pois o debate provavelmente se concentraria na constitucionalidade, proporcionalidade, transição e efeitos concretos de uma alteração que pode extinguir um mercado criado e autorizado pelo próprio Estado.

O Congresso também passa a ocupar o centro da decisão.

A via judicial não seria a única.

A Constituição determina que uma medida provisória seja imediatamente submetida ao Congresso Nacional, que possui papel decisivo em sua conversão, alteração ou rejeição.

Por isso, uma eventual proibição abriria também um debate legislativo sobre saúde pública, impactos econômicos, combate ao mercado clandestino, arrecadação, patrocínios, contratos, empregos e alternativas regulatórias.

Para o setor autorizado, o argumento mais fraco seria simplesmente sustentar que empresas investiram e, por isso, a atividade deve ser preservada, sendo o argumento mais relevante é regulatório.

Se o objetivo é proteger consumidores e reduzir danos, qual modelo possui maior probabilidade de produzir esse resultado?

Responder a essa pergunta exige dados sobre funcionamento da autoexclusão, mecanismos de impedimento, jogo responsável, mercado ilegal, publicidade, padrões de consumo e eventuais falhas do regime vigente.

Empresas precisam se preparar antes mesmo da publicação.

Embora a eventual MP ainda não tenha sido publicada, operadores autorizados já possuem razões para organizar informações que serão relevantes caso a notícia se confirme.

Isso não significa antecipar litígios ou presumir que o texto será necessariamente editado, mas significa preparar evidência.

As empresas obrigatoriamente precisam conseguir quantificar outorgas, investimentos tecnológicos, estruturas de compliance, empregados, contratos de patrocínio, compromissos comerciais, tributos recolhidos, sistemas de jogo responsável e custos associados a eventual encerramento da atividade.

Esse levantamento não deve ser visto exclusivamente como preparação para uma possível discussão indenizatória, cuja viabilidade dependeria do conteúdo da norma e das circunstâncias concretas.

Ele é igualmente relevante para análise de proporcionalidade, impacto regulatório e desenho de eventual transição. Também será fundamental demonstrar o funcionamento dos mecanismos de proteção atualmente exigidos.

Autoexclusão, bloqueios, consultas de impedimentos, monitoramento de comportamento, controles de publicidade, KYC, integridade e atendimento ao consumidor precisam deixar registros verificáveis.

Em um cenário no qual a própria continuidade do mercado pode ser questionada, compliance não pode existir apenas no plano formal e sim produzir evidência.

O contexto político recomenda mais evidência, não menos.

A discussão ocorre em ambiente de elevada temperatura política.

As reportagens atribuem ao governo a preparação de uma MP de proibição ampla e informa que a decisão poderia ser formalizada imediatamente. O fato é politicamente relevante, mas não permite afirmar, por si só, qual seria a motivação predominante da eventual medida.

Saúde pública, percepção social, política econômica, proteção do consumidor e considerações políticas podem coexistir, mas para uma análise regulatória, o ponto mais produtivo é outro.

Quanto maior a pressão política para uma resposta rápida, maior deveria ser a exigência por dados capazes de demonstrar qual problema se pretende resolver e qual resultado se espera da medida adotada.

Se a preocupação é saúde pública, quais indicadores mostram a evolução do problema desde a implementação do mercado regulado?

Se o objetivo é proteger pessoas endividadas, quais mecanismos existentes foram insuficientes e por quê?

Se publicidade continua sendo considerada excessiva, quais efeitos produziram as restrições já adotadas?

Se autoexclusão e impedimentos são insuficientes, onde estão suas falhas?

Se o mercado clandestino é relevante, qual será o impacto da retirada dos operadores que hoje estão submetidos à fiscalização estatal?

Essas perguntas não produzem automaticamente uma resposta favorável ou contrária à proibição, produzem algo mais importante, critérios para avaliar se a resposta escolhida corresponde ao problema diagnosticado.

Antes de concluir que a regulação falhou, é preciso medir aquilo que ela produziu.

O Brasil demorou anos para regulamentar efetivamente um mercado que já existia em larga escala e quando finalmente o fez, estruturou autorizações, monitoramento, obrigações de jogo responsável, publicidade, tributação, autoexclusão, fiscalização e mecanismos contra operadores ilegais.

O sistema começou a operar efetivamente em janeiro de 2025 e continua sendo revisado pela própria SPA em sua Agenda Regulatória 2026-2027. Diante disso, o debate sobre uma eventual proibição não precisa ser reduzido a uma escolha entre proteger consumidores ou proteger empresas.

A pergunta mais útil é identificar quais problemas permanecem apesar da regulação, quais decorrem de falhas de implementação, quais são produzidos pelo mercado ilegal e quais correspondem a riscos inerentes à própria atividade que nenhum aperfeiçoamento regulatório seria capaz de reduzir a níveis considerados aceitáveis.

Essa distinção permite comparar alternativas de política pública sem transformar posições legítimas em caricaturas.

Empresas do setor não fortalecem sua posição negando externalidades, fortalecem quando conseguem demonstrar que seus mecanismos de jogo responsável, autoexclusão, impedimento, atendimento e monitoramento funcionam e quando corrigem falhas identificadas.

O Estado também precisa de evidência para avaliar suas próprias escolhas e o raciocínio deveria partir de uma sequência simples: Identifica-se o problema, investiga-se sua causa, examina-se o instrumento existente, mede-se o resultado, identifica-se a lacuna remanescente e somente então se avalia a nova medida.

Se a proibição vier a ser formalmente apresentada, o debate ganhará novas dimensões jurídicas, econômicas e institucionais. Até lá, existe uma notícia relevante sobre uma possível mudança radical em um mercado que permanece autorizado, fiscalizado e submetido a uma agenda oficial de aperfeiçoamento regulatório.

A circunstância recomenda precisão.

A regulação brasileira das bets possui problemas a corrigir e a questão de saúde pública precisa permanecer no centro da discussão, mas é preciso que se diga que existem operadores sérios que investiram para cumprir as regras, mecanismos públicos em funcionamento e um mercado ilegal cujo enfrentamento continua sendo reconhecido pelo próprio Estado como problema regulatório.

Nenhum desses elementos, isoladamente, determina qual modelo deve prevalecer, mas todos precisam integrar o diagnóstico.

Antes de concluir que a regulação fracassou, é preciso saber o que ela conseguiu resolver, onde permanece insuficiente e quais consequências podem decorrer de substituí-la. E, se o Estado decidir caminhar da regulação para a proibição, uma segunda pergunta se tornará inevitável.

Como desfazer, com segurança jurídica, proporcionalidade e transição adequada, um mercado que o próprio Estado autorizou, fiscalizou e estruturou para existir?

Regular e proibir são instrumentos diferentes e a escolha entre eles exige mais do que urgência, exige saber qual problema se pretende resolver, como será medido o resultado e como serão tratados os efeitos jurídicos de uma mudança tão profunda.

_______

1 KLEIN, Alicia. “MP de Lula proibirá todas as bets no Brasil e deve ser assinada amanhã”. UOL, 24 set. 2026. A reportagem afirma que áreas técnicas do governo trabalhavam na finalização de Medida Provisória para proibição ampla das apostas, com expectativa de assinatura em 25 de setembro. Até o fechamento deste artigo, o texto da eventual MP não havia sido publicado.

2 MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. “Apostas de Quota Fixa”. O portal oficial informa que, desde 1º de janeiro de 2025, apenas empresas autorizadas pela SPA podem operar nacionalmente e que o SIGAP é utilizado para regulação, monitoramento e fiscalização do mercado.

3 MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. “As empresas devem pagar outorga?”. Cada autorização exige pagamento de R$ 30 milhões, possui validade de cinco anos e permite a exploração de até três marcas.

4 MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. Regulamentação de Jogo Responsável. A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024 estabelece regras e diretrizes sobre jogo responsável, comunicação, publicidade e marketing, tendo sido posteriormente alterada e consolidada por novas normas.

5 MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. Agenda Regulatória 2026-2027. A SPA afirma que o atual ciclo se destina à avaliação da experiência regulatória acumulada, ao aprimoramento dos procedimentos e ao fortalecimento da fiscalização, integridade e proteção do apostador.

6 MINISTÉRIO DA SAÚDE. “Campanha do Ministério da Saúde orienta sobre riscos das apostas online e atendimento em saúde mental no SUS”, 26 jul. 2026. A campanha aborda prevenção, sinais de uso problemático e atendimento a apostadores e familiares.

7 BRASIL. Constituição Federal de 1988, art. 62. A Constituição autoriza edição de medidas provisórias em caso de relevância e urgência e determina sua submissão imediata ao Congresso Nacional.

8 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudência relativa ao art. 62 da Constituição. O STF admite controle dos requisitos de relevância e urgência apenas excepcionalmente, quando sua ausência seja evidente ou esteja configurado abuso manifesto. Entre os precedentes indicados pelo próprio Tribunal estão ADI 2.527 MC, ADC 11 MC e ADI 2.213 MC.

9 BRASIL. Constituição Federal de 1988, art. 5º, XXXVI, segundo o qual a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. A incidência dessa garantia sobre autorizações regulatórias e relações constituídas dependerá da análise do caso concreto e do conteúdo da futura norma.

10 BRASIL. Constituição Federal de 1988, art. 103. São legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade, entre outros, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da OAB, partidos políticos com representação no Congresso Nacional e confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional.

11 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Súmula 266: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. O próprio STF distingue essa hipótese de atos concretos e impositivos de autoridade.