Autorregulação ferroviária: A ANTT e o equilíbrio entre cooperação e concorrência

A aprovação, pela Diretoria Colegiada da ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, da primeira norma do Regulamento de Outorgas Ferroviárias, a resolução 6.088, de 27 de agosto de 2026¹, reúne em um só instrumento regras que antes estavam dispersas em diferentes resoluções e contratos. Entre os temas disciplinados, um deles ganhou especial repercussão nos últimos dias: a autorregulação ferroviária. Reportagem recente destacou que a Agência aprovou o modelo depois de o Ministério da Fazenda apontar riscos concorrenciais², o que pode sugerir ao leitor que o alerta teria sido desconsiderado.

O debate é bem-vindo e as preocupações levantadas são legítimas. Parece-me, porém, que uma leitura mais atenta do percurso normativo revela uma história diferente: a de uma agência que recebeu as ponderações do órgão de advocacia da concorrência, calibrou o instituto e adotou um desenho de autorregulação regulada, coerente com a lei e com experiências consolidadas no Brasil e no exterior. É esse o ponto que gostaria de desenvolver, com todo o respeito às posições em sentido diverso.

A escolha do legislador

O primeiro aspecto a considerar é que a autorregulação ferroviária não nasceu na ANTT. Ela foi instituída pela lei 14.273/21, a lei das ferrovias, que a elegeu como diretriz da exploração econômica do setor, na forma de uma autorregulação fiscalizada, regulada e supervisionada pelo poder público, e lhe dedicou um capítulo próprio, os arts. 43 a 47³. A mesma lei incluiu entre as atribuições da ANTT a supervisão das associações privadas de autorregulação ferroviária⁴. Trata-se, portanto, de uma opção política do Congresso Nacional, tomada no mesmo diploma que abriu o setor ao regime de autorização e buscou atrair novos investimentos e novos operadores.

O legislador foi além: estabeleceu que a regulação de temas técnico-operacionais deve ser reservada, preferencialmente, à autorregulação, sendo excepcional a interferência do regulador nesse campo (art. 46, parágrafo único). Diante de uma escolha legislativa tão expressa, a margem da agência é a de regulamentar, e não a de suprimir. Uma resolução que, a pretexto de prevenir riscos, esvaziasse o instituto dificilmente resistiria ao controle de legalidade. O espaço legítimo de atuação da ANTT era o de definir o alcance, os limites e os mecanismos de supervisão da autorregulação, e foi precisamente isso que a Agência fez, ao regulamentar os dispositivos legais pertinentes no âmbito do ROF 1⁵.

O parecer da Fazenda

O segundo aspecto diz respeito à natureza da manifestação da Secretaria de Reformas Econômicas⁶. A advocacia da concorrência exercida pelo Ministério da Fazenda é uma função valiosa do nosso arranjo institucional⁷, e suas contribuições qualificam o processo regulatório. Mas ela tem caráter opinativo. O próprio parecer, emitido no âmbito da audiência pública, registra tratar-se de análise expedita e qualitativa, e reconhece que a autorregulação encontra fundamento na lei das ferrovias.

Mais relevante ainda é o conteúdo da recomendação. A Secretaria não propôs que a Agência abandonasse o modelo; sugeriu o aprofundamento dos estudos sobre experiências de autorregulação e chamou a atenção para os riscos próprios de um setor em que o poder de mercado tende a ser estruturalmente elevado. São advertências pertinentes, que dialogam diretamente com as salvaguardas presentes na lei e na versão final da norma. Receber um alerta e responder a ele com ajustes de desenho é, a rigor, o funcionamento esperado do sistema, e não uma falha dele.

Vale lembrar, ademais, que a norma passou por audiência pública entre janeiro e fevereiro de 2026, recebeu 143 contribuições de usuários, operadores, trabalhadores, entes públicos e demais interessados, e foi submetida à Procuradoria Federal junto à ANTT, cujas recomendações foram examinadas individualmente e resultaram em ajustes na minuta⁸. É um processo normativo denso, testado, replicado e confirmado que merece ser reconhecido.

O desenho de alcance restrito

O terceiro aspecto, talvez o mais importante, é o conteúdo das regras. A própria lei das ferrovias já traçou limites claros: a autorregulação compreende a instituição de normas voluntárias de padrões exclusivamente técnico-operacionais, relativas à via permanente, aos sistemas de segurança e ao material rodante; a conciliação de conflitos entre associados exclui expressamente os de ordem comercial; e as normas da entidade não vinculam as empresas que a ela não aderirem (arts. 43, § 3º, e 44, I e II). A lei também veda a edição de norma ou especificação técnica que dificulte ou impeça, sem motivo justificado, a interconexão por operadora não associada, e exige das entidades programa de integridade e canal de ouvidoria (art. 44, §§ 1º e 2º).

A resolução 6.088/26 preservou e reforçou esse perímetro. Segundo a Agência, as entidades não poderão decidir questões comerciais, impor suas decisões a não associados nem substituir a ANTT em suas competências regulatórias, fiscalizatórias ou concorrenciais, e ficarão sob supervisão da Agência, a quem caberá resolver as contestações e decidir os conflitos ferroviários, como determina o art. 46 da lei⁹.

Esses limites respondem, um a um, às principais preocupações concorrenciais. A exclusão de temas comerciais afasta o risco mais evidente, que é o de a entidade servir de fórum para a coordenação de preços ou de condições de contratação. A impossibilidade de vincular não associados impede que a autorregulação se converta em barreira imposta a quem prefira permanecer fora dela. E a supervisão da ANTT assegura que a última palavra continue sendo pública sob critérios que devem observar os processos e procedimentos voltados ao alcance do interesse público.

Não se pode esquecer, por fim, que a lei submete expressamente ao controle dos órgãos de defesa da concorrência as normas e especificações técnicas da entidade autorreguladora que interfiram na competitividade do mercado (art. 47), além de atribuir a esses órgãos, concorrentemente com o regulador, a repressão a práticas anticompetitivas no setor (art. 8º, § 3º). Normas editadas por entidades privadas não conferem imunidade antitruste a ninguém.

A supervisão como controle de processo

Há um ponto adicional que ajuda a compreender o modelo. No plano da supervisão exercida pela ANTT, o foco recai menos sobre o conteúdo material de cada padrão técnico e mais sobre o controle formal do processo que o produziu. Em vez de reescrever as normas setoriais, a Agência verifica se elas foram construídas com as garantias que se esperam de qualquer ato normativo: se houve instrução técnica adequada, em algo próximo de uma análise de impacto regulatório; se houve efetiva discussão com a sociedade e com os interessados, por meio de consulta pública; e se a regra contém algum elemento de fechamento de mercado capaz de atrair preocupações concorrenciais.

Trata-se, em essência, de estender à autorregulação exigências procedimentais análogas às que a lei das agências impõe aos próprios reguladores¹⁰. Esse desenho preserva a deferência ao conhecimento técnico dos operadores, que é a razão de ser do instituto, sem abrir mão do escrutínio público onde ele mais importa. O terceiro critério, ademais, permanece sempre aberto: a qualquer tempo, a própria Agência ou os órgãos de defesa da concorrência podem identificar e suscitar elementos de fechamento de mercado. Essa verificação ainda está por ser feita de modo sistemático, mas, em uma primeira aproximação, as normas setoriais iniciais relativas a locomotivas e vagões parecem aderentes a essas premissas.

Autorregulação regulada: uma técnica consolidada

A escolha do legislador, e sua regulamentação pela ANTT, inserem-se em uma tradição regulatória bem estabelecida. A literatura da regulação responsiva descreve a autorregulação regulada (enforced self-regulation) como uma técnica em que o Estado estabelece as balizas, supervisiona e reserva para si a decisão final, enquanto os regulados contribuem com o conhecimento técnico que detêm sobre a própria operação¹¹.

O Brasil conhece bem esse arranjo. No mercado de capitais, a autorregulação convive há décadas com a supervisão da Comissão de Valores Mobiliários¹². No setor elétrico, a coordenação da operação do sistema interligado é exercida por entidade privada integrada pelos agentes, sob regulação e fiscalização da ANEEL¹³. No próprio setor ferroviário, a experiência norte-americana é ilustrativa: as regras de intercâmbio de vagões entre ferrovias, essenciais à interoperabilidade da malha, são definidas no âmbito da associação setorial, em convivência com a atuação das autoridades públicas¹⁴.

Em temas como segurança operacional, padronização de equipamentos e interoperabilidade, a cooperação entre operadores não é um risco em si. Ao contrário, é muitas vezes condição para que novos entrantes consigam se conectar à malha existente. Um padrão técnico comum e transparente pode reduzir custos de entrada, e não aumentar.

O que vem pela frente

Convém, antes de tudo, situar a resolução 6.088/26 em seu contexto. Ela é a primeira de um conjunto de dez normas que compõem as CGTF - Condições Gerais de Transporte Ferroviário, distribuídas entre o Regulamento de Outorgas Ferroviárias, dedicado às regras gerais das outorgas, aos bens e projetos, ao equilíbrio econômico-financeiro, à fiscalização e ao encerramento contratual, e o Regulamento de Serviços e Segurança Ferroviária, voltado aos direitos dos usuários, à interoperabilidade, à segurança operacional, ao transporte de passageiros e à sustentabilidade¹⁵. Trata-se de uma reforma regulatória viva, conduzida em etapas, em que o aprendizado de cada fase orienta as seguintes¹⁶. A disciplina da autorregulação, portanto, não se encerra no ROF 1 e tende a ser aprimorada ao longo do projeto, especialmente com a norma de interoperabilidade, que tratará justamente da compatibilidade técnica entre malhas, material rodante e sistemas.

Nada disso significa que os riscos apontados pela Fazenda devam ser deixados de lado. A fronteira entre o que é técnico-operacional e o que tem repercussão comercial é, por vezes, tênue, e um padrão técnico mal calibrado pode, sim, dificultar a entrada de novos operadores. Esse ponto merece atenção permanente.

A resposta, contudo, parece estar menos na recusa ao modelo e mais na forma de conduzi-lo. Alguns elementos serão decisivos: governança das entidades que assegure voz às autorizatárias entrantes e atenção aos usuários; transparência das deliberações e das normas editadas; e uma supervisão ativa da ANTT, apta a rever com agilidade qualquer padrão que se revele restritivo. Uma avaliação de resultado regulatório, alguns anos após a entrada em vigor da norma, seria também uma medida prudente, capaz de verificar se os ganhos esperados de eficiência e interoperabilidade de fato se materializaram.

A regulação ferroviária brasileira vive um momento de transição, com a abertura ao regime de autorização e a busca por mais investimento e mais concorrência. A autorregulação, nos termos em que foi desenhada, pode contribuir para esse objetivo. Cabe agora ao regulador, aos agentes e aos órgãos de defesa da concorrência acompanhar sua implementação com o mesmo espírito de diálogo que marcou a construção da norma.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e visa fomentar o debate sobre o tema, não devendo ser interpretado como parecer, opinião legal ou recomendação para qualquer operação ou negócio específico.

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1 AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (Brasil). Resolução ANTT nº 6.088, de 27 de agosto de 2026. Aprova a primeira norma das Condições Gerais de Transporte Ferroviário, denominada Regulamento de Outorgas Ferroviárias (ROF 1). Brasília, DF: ANTT, 2026. Disponível em: https://anttlegis.antt.gov.br/action/ActionDatalegis.php?acao=abrirTextoAto&tipo=RES&numeroAto=00006088&seqAto=000&valorAno=2026&orgao=DG%2FANTT%2FMT&cod_modulo=623&cod_menu=9230. Acesso em: 27 set. 2026.

2 LORRAN, Tácio. ANTT cria autorregulação ferroviária após Fazenda ver risco à concorrência. Metrópoles, Brasília, 27 set. 2026. Disponível em: https://www.metropoles.com/colunas/tacio-lorran/antt-cria-autorregulacao-ferroviaria-apos-fazenda-ver-risco-a-concorrencia. Acesso em: 27 set. 2026.

3 BRASIL. Lei nº 14.273, de 23 de dezembro de 2021. Estabelece a Lei das Ferrovias. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 23 dez. 2021. Ver, em especial, o art. 5º, inciso IX, e os arts. 43 a 47. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14273.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

4 BRASIL. Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre e cria a ANTT, entre outras providências. Art. 25, inciso IX, com a redação dada pela Lei nº 14.273/2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

5 AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (Brasil). Diretoria de Logística e Administração. Voto DLA nº 185/2025. Proposição de abertura de audiência pública para a minuta do Regulamento de Outorgas Ferroviárias (ROF 1). Processo nº 50500.019001/2025-21. Brasília, DF: ANTT, dez. 2025. Disponível em: https://portal.antt.gov.br/documents/498202/0/Voto+DLA+185-2025.pdf/6355806d-9e15-b30a-f926-e5cd8508b1a1?t=1766079188497. Acesso em: 27 set. 2026. A norma final foi aprovada com fundamento no Voto DLA nº 056, de 27 de agosto de 2026.

6 BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria de Reformas Econômicas. Parecer nº 376/2026. Manifestação em audiência pública da ANTT sobre a minuta do Regulamento de Outorgas Ferroviárias (ROF 1). Processo SEI nº 19995.000159/2026-44. Brasília, DF, fev. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/composicao/orgaos/secretaria-de-reformas-economicas/manifestacoes-em-consultas-publicas-de-orgaos-reguladores/2026/agencia-nacional-de-transportes-terrestres-antt/sei_57768800_parecer_376.pdf. Acesso em: 27 set. 2026.

7 BRASIL. Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. Art. 19 (competências de advocacia da concorrência). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12529.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

8 AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (Brasil). ANTT aprova regras gerais para concessões e autorizações de ferrovias. Brasília, DF, 1º set. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/antt/pt-br/assuntos/noticias-defeso-eleitoral/antt-aprova-regras-gerais-para-concessoes-e-autorizacoes-de-ferrovias. Acesso em: 27 set. 2026.

9 LORRAN, Tácio. ANTT cria autorregulação ferroviária após Fazenda ver risco à concorrência. Metrópoles, Brasília, 27 set. 2026. Manifestação da ANTT reproduzida na reportagem. Disponível em: https://www.metropoles.com/colunas/tacio-lorran/antt-cria-autorregulacao-ferroviaria-apos-fazenda-ver-risco-a-concorrencia. Acesso em: 27 set. 2026.

10 BRASIL. Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019. Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Ver arts. 6º (análise de impacto regulatório) e 9º (consulta pública). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13848.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

11 AYRES, Ian; BRAITHWAITE, John. Responsive regulation: transcending the deregulation debate. New York: Oxford University Press, 1992. O capítulo 4 é dedicado à autorregulação regulada (enforced self-regulation).

12 BRASIL. Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6385.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

13 BRASIL. Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998. Art. 13, que disciplina o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9648cons.htm. Acesso em: 27 set. 2026.

14 ASSOCIATION OF AMERICAN RAILROADS. Field Manual of the AAR Interchange Rules. Washington, DC: AAR, edição anual. Disponível em: https://www.aar.org. Acesso em: 27 set. 2026.

15 AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (Brasil). Superintendência de Transporte Ferroviário. Gerência de Regulação Ferroviária. Condições Gerais de Transporte Ferroviário (CGTF). Apresentação institucional. Brasília, DF: ANTT, 2026.

16 PUPO, Amanda. ANTT realiza audiência sobre primeira norma do marco das ferrovias. Agência iNFRA, Brasília, 27 jan. 2026. Disponível em: https://agenciainfra.com/blog/antt-realiza-audiencia-publica-sobre-primeira-norma-do-cgtf/. Acesso em: 27 set. 2026.