Sem finalidade, embargo ambiental é ato nulo

Em 22 de setembro de 2026, a primeira turma do TRF da 5ª região negou provimento, por unanimidade, a agravo do Ibama e manteve suspenso o Termo de Embargo E8BH90WX, lavrado sobre 82,45 hectares de caatinga na Fazenda Entre Montes, no Ceará. O produtor havia obtido, depois da autuação, as licenças do órgão estadual e aderido ao Programa de Regularização Ambiental. A autarquia sustentava que as licenças dependiam de sua manifestação e que o processo administrativo ainda estava em instrução. O acórdão assentou que o embargo do art. 108 do decreto 6.514/08 tem natureza preventiva e corretiva, e que configura desvio de finalidade "perpetuar o embargo por razões alheias ao objeto da infração" (TRF da 5ª região, 1ª turma, AI 0008837-91.2025.4.05.0000, acórdão unânime assinado pelo desembargador federal Claudio Kitner, em auxílio, em 22/9/26).

A expressão já constava de acórdão da 12ª turma do TRF da 1ª região. Em caso de São Desidério, na Bahia, o embargo se fundava apenas na falta de licença, e o Tribunal concluiu que, apresentada a licença e averbada a reserva legal, não havia justificativa para mantê-lo, "sob pena de desvio de finalidade do ato administrativo" (TRF da 1ª região, 12ª turma, apelação/remessa necessária 0004598-65.2010.4.01.3303, relator desembargador Federal Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann, j. 22/7/25). Os dois tribunais controlaram o embargo pela finalidade, o elemento do ato que a prática administrativa menos examina.

A finalidade entre os elementos do ato administrativo

A lei 4.717/1965, ao disciplinar a ação popular, deu ao direito brasileiro o catálogo legal dos elementos do ato administrativo. O art. 2º declara nulos os atos praticados com incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade, e o parágrafo único, alínea "e", define o último vício como a prática do ato "visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência". Competência, forma, objeto, motivo e finalidade são, desde então, as cinco perguntas a que todo ato precisa responder. A lei 9.784/1999 repetiu a exigência ao incluir a finalidade entre os princípios do art. 2º e ao mandar, no inciso XIII do parágrafo único, que a norma administrativa seja interpretada da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define a finalidade como "o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato" e a distingue do objeto, que é o efeito jurídico imediato (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, item 7.7.4). No embargo, o objeto é a proibição de usar a área, e a finalidade é aquilo que a proibição deve produzir, a teor do art. 51 do Código Florestal.

Eduardo García de Enterría e Tomás-Ramón Fernández registram que toda competência serve a um fim típico e que há vício quando o ato se afasta dele para servir a outra finalidade, ainda que também pública, como ocorre no uso do poder de polícia com propósito arrecadatório (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, v. I, p. 554). O interesse público genérico não salva o ato que perdeu o seu fim específico.

As três finalidades do art. 51 do Código Florestal

No embargo, o legislador não deixou a finalidade implícita. O art. 51 da lei 12.651/12 manda embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo "como medida administrativa voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada". O art. 108 do decreto 6.514/08 repete a fórmula, e o art. 101, § 1º, atribui às medidas cautelares o objetivo de prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo. As três finalidades são prospectivas, e nenhuma delas consiste em punir, pura e simplesmente.

Cada uma corresponde a um requisito da cautelaridade. Impedir a continuidade do dano pressupõe dano em curso ou iminente, que é o perigo da demora. Propiciar a regeneração e viabilizar a recuperação pressupõem uma área que possa e deva regenerar, o que só se afirma enquanto subsistir a probabilidade de que ali houve ilícito e de que a vegetação precisa voltar. A 4ª turma do TRF da 4ª região leu o art. 51 dessa maneira ao decidir que o embargo cabe "quando houver risco de a continuidade do empreendimento agravar os danos ao meio ambiente e for necessário à regeneração ou recuperação da área afetada" (TRF da 4ª região, 4ª turma, AG 5045148-33.2019.4.04.0000, relator desembargador Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, juntado em 6/5/20). Esses pressupostos precisam existir no dia da lavratura e em cada dia seguinte. A medida cautelar vige rebus sic stantibus, enquanto as coisas permanecerem como estavam, tema de que tratei em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025, § 4.7.3), e o decreto o confirma ao prever, no art. 15-B, a cessação do embargo por decisão da autoridade e, no art. 124, § 1º, a ineficácia da medida que não for reapreciada no julgamento.

O embargo é ato de efeitos continuados. A cada dia em que a Administração o mantém, renova a afirmação de que alguma das três finalidades ainda pode ser alcançada, e essa afirmação pode ser falsa hoje sem que o tenha sido na lavratura do embargo. O tempo passa e as coisas mudam.

Hipóteses de perda superveniente da finalidade

A primeira hipótese é a da atividade que deixou de existir. Imagine-se a serraria embargada há quinze anos, que fechou as portas, vendeu as máquinas e teve o galpão demolido. Não há atividade a paralisar nem dano que possa continuar. Di Pietro arrola o desaparecimento do objeto entre as formas de extinção do ato administrativo (Direito Administrativo, cit., cap. 7), e é disso que se trata. O que sobra é o registro na lista pública do art. 18, § 1º, do decreto 6.514/08, atrelado ao CPF ou ao CNPJ do antigo titular, com os efeitos sobre o galpão, o crédito e o comércio, que descrevi em artigo publicado no Migalhas em 30 de junho de 2026. Um embargo que já não incide sobre coisa alguma e continua a incidir sobre uma pessoa deixou de ser medida cautelar.

A segunda é a da área que deixou de ser rural. O imóvel foi incorporado ao perímetro urbano por lei municipal, parcelado com aprovação do poder público e ocupado dentro das regras, sem área de preservação permanente envolvida. Ali a vegetação não vai regenerar, e nem o órgão ambiental pretende que regenere.

A terceira é a mais frequente no campo. A área embargada está fora de reserva legal e de preservação permanente, a lei admite convertê-la ao uso alternativo do solo mediante autorização (art. 26 da lei 12.651/12), e o produtor pediu a regularização. O documento não sai porque o órgão estadual não analisou o Cadastro Ambiental Rural ou porque o Programa de Regularização Ambiental não foi implantado. O art. 15-B condiciona o desembargo a documentação que só o Estado pode emitir, e o Estado não a emite. No caso acima julgado pelo TRF da 5ª região, o documento estadual existia e a autarquia federal se recusava a aceitá-lo. Quando ele sequer é expedido por inércia do órgão, sustento que a consequência deve ser a mesma, porque a Administração não pode extrair da própria mora o fundamento para manter a restrição. O embargo passa a durar pelo tempo da omissão estatal, e a finalidade que resta é a de constranger.

Restam a regularização superveniente e a área já regenerada. Nos casos acima, do TRF da 1ª região e do TRF da 5ª região, o órgão competente licenciou a atividade, e a finalidade preventiva se esgotou. Onde a vegetação voltou, através da regeneração, a finalidade foi atingida, como o próprio Ibama admitiu na decisão interlocutória 5/19-SUPES-MT e em várias outras, que transcrevo em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (cit., § 4.12.2).

A reparação do dano e a via adequada

A objeção previsível é a de que subsiste um dano a reparar. Decisão de primeiro grau da Justiça Federal em Uruguaiana afirmou que o embargo "existe de forma autônoma e está vinculado à recuperação do dano ambiental causado", razão pela qual a quitação da multa não o afetaria, e invocou a imprescritibilidade da reparação civil fixada pelo STF no tema 999 (processo 5000261-48.2026.4.04.7103, decisão transcrita no AI 5013677-52.2026.4.04.0000).

A premissa confunde duas competências. O dever de reparar existe, tem natureza real e se transmite ao sucessor (art. 2º, § 2º, da lei 12.651/12), e a pretensão civil correspondente não prescreve. O instrumento para exigi-lo é a ação civil pública, o termo de ajustamento de conduta ou a ordem administrativa de recuperação. O embargo é obrigação de não fazer.

De uma abstenção não nasce floresta onde hoje há asfalto, nem se recompõe em outro lugar o que uma serraria extinta consumiu. Usar a medida cautelar como meio de pressão para obter a reparação é servir a outra finalidade pública com a competência errada, o caso descrito por García de Enterría. No agravo contra aquela decisão, o relator suspendeu o embargo quanto à pecuária por considerá-lo, naquela extensão, "desproporcional em relação à finalidade cautelar da medida" (TRF da 4ª região, AI 5013677-52.2026.4.04.0000, relator desembargador federal Marcos Roberto Araujo dos Santos, decisão de 24/4/26). A segunda turma do STJ afirmou a mesma instrumentalidade ao decidir que a medida cautelar ambiental não subsiste desligada da autuação e do processo administrativo (STJ, 2ª turma, REsp 2.026.411/MA, relator desembargador Afrânio Vilela, acórdão unânime, DJEN 18/9/26).

Conclusão

O embargo lavrado com todos os seus pressupostos nasce válido, e a mudança dos fatos não o torna nulo retroativamente. A perda da finalidade produz duas consequências distintas. O embargo que ficou sem objeto se extingue, e a Administração tem o dever de declarar a extinção e de retirar o nome do administrado da lista pública. O ato que o mantém, seja a decisão que indefere o levantamento, seja a omissão em decidir, é praticado com fim diverso do previsto na regra de competência e incorre na nulidade do art. 2º, alínea "e", da lei 4.717/1965, que a Administração deve reconhecer de ofício por força do art. 53 da lei 9.784/1999.

Diante de qualquer pedido de levantamento, cabe ao órgão ambiental e ao juiz perguntar qual das três finalidades do art. 51 o embargo ainda é capaz de atingir, naquela área e naquela data. Se a resposta for nenhuma, resta apenas uma restrição ao patrimônio e ao nome de alguém, sem lei que a autorize e sem prazo para acabar.