A MP das bets e o custo da insegurança jurídica

O governo federal deve editar, nos próximos dias, uma medida provisória restringindo ou extinguindo a exploração de apostas de quota fixa e jogos on-line no Brasil. A urgência declarada é sanitária e social: o combate ao endividamento da população e à dependência de apostas. A urgência real, no entanto, tem calendário eleitoral, e é justamente esse descompasso entre o instrumento escolhido e a matéria regulada que deveria preocupar qualquer operador do direito, independentemente da posição que se tenha sobre o mérito da proibição.

O problema não é proibir. É proibir por medida provisória.

O art. 62 da Constituição exige relevância e urgência para a edição de MPs. Relevância, o tema certamente tem. Urgência, no sentido técnico-constitucional exigido pela jurisprudência do STF, é mais difícil de sustentar quando a própria regulamentação do setor, aquela que agora se pretende desfazer, foi editada pelo mesmo governo há menos de três anos, ao fim de 2023. Não há fato superveniente abrupto que justifique o uso do instrumento excepcional em vez do processo legislativo ordinário, a não ser a proximidade do primeiro turno das eleições. Esse é um terreno fértil para arguição de inconstitucionalidade formal perante o STF, e não seria a primeira vez que uma MP do setor de bets enfrentaria esse destino: a MP 1.303/25, que tratava de tributação de apostas e bancos, foi derrubada pelo Congresso poucos meses atrás.

Vale registrar, ainda, que a proibição ampla das apostas tramita no Congresso desde 1991, no âmbito do PL 442, sem jamais ter sido votada em definitivo. Trinta e cinco anos de paralisia legislativa sobre exatamente essa matéria não são acidente: refletem a dificuldade genuína de compor os interesses em jogo, entre arrecadação, patrocínio esportivo, saúde pública e mercado ilegal. Contornar esse impasse histórico por medida provisória não resolve a tensão de fundo, apenas transfere a decisão do Legislativo, onde o tema tramita há três décadas, para uma canetada do Executivo às vésperas da eleição. É precisamente esse tipo de manobra que o requisito da urgência no art. 62 da Constituição foi desenhado para conter.

Um precedente de 1946 que hoje seria outro

Não é a primeira vez que o Estado brasileiro fecha da noite para o dia um setor inteiro de jogos de azar. Em 30 de abril de 1946, o presidente Eurico Gaspar Dutra assinou o decreto-lei 9.215, determinando o fechamento imediato de todos os 71 cassinos então em operação no país, sem qualquer prazo de transição, sob a justificativa de que a atividade era "nociva à moral e aos bons costumes". O resultado foi a extinção abrupta de um setor que empregava dezenas de milhares de pessoas e a migração da atividade para a clandestinidade, precisamente o padrão que hoje se teme repetir com as bets.

O precedente de 1946 costuma ser invocado por quem defende a tese de que o poder de polícia sobre jogos de azar é amplo o bastante para autorizar proibição imediata, sem indenização, a qualquer momento, afinal, o decreto de Dutra jamais gerou condenação relevante da União por rescisão dos alvarás então vigentes. Mas a comparação tem um limite temporal decisivo: o decreto-lei de 1946 é anterior à Constituição de 1988, à consolidação da doutrina da proteção da confiança legítima e, sobretudo, à lei 13.655/18, que incluiu na LINDB (decreto-lei 4.657/1942) os arts. 20 a 30 voltados exatamente a situações como esta. O arcabouço jurídico que hoje regula a mudança de posição do Estado é substancialmente distinto daquele que Dutra enfrentou, o que reduz a força do precedente como escudo do Executivo e amplia o espaço de contestação das operadoras, dos clubes e dos próprios apostadores.

A base normativa que faltava em 1946: Os arts. 23 e 24 da LINDB

O art. 23 da LINDB dispõe que a decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer nova interpretação ou orientação sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que a mudança seja cumprida de modo proporcional e equânime, sem prejuízo aos interesses gerais. O art. 24, por sua vez, veda que se declare a invalidade de situação plenamente constituída sem levar em conta as orientações gerais vigentes à época em que a situação se consolidou, e a atividade das bets foi, até aqui, plenamente lícita e expressamente incentivada pelo próprio governo que agora pretende extingui-la.

Esses dispositivos não impedem a mudança de rumo regulatório: o Estado pode, dentro de sua competência, decidir que as apostas on-line devem ser proibidas. O que a nova LINDB exige é que essa mudança venha acompanhada de regime de transição compatível com a magnitude do impacto, com prazo para resgate de saldos dos apostadores, prazo para descontratação ordenada de patrocínios esportivos e prazo para as operadoras encerrarem operações sem prejuízo abrupto a empregados e fornecedores. Uma MP que produza efeito imediato e completo, sem essas salvaguardas, abre margem concreta para questionamento judicial fundado não apenas no art. 62 da Constituição, mas nos próprios arts. 23 e 24 da lei de introdução, instrumento que Dutra, em 1946, simplesmente não tinha à sua frente.

O passivo estatal que ninguém está calculando publicamente

A regulamentação das bets, iniciada na gestão Temer e concluída pelo próprio governo Lula em 2023, foi condicionada ao pagamento de outorgas onerosas pelas operadoras, com a exploração da atividade licenciada mediante contrapartida financeira direta à União. Revogar essa autorização menos de dois anos após sua concessão, sem mecanismo de compensação, expõe a União a pretensões indenizatórias fundadas em quebra de confiança legítima na atuação regulatória do Estado e, a depender da redação final da MP, em responsabilidade civil objetiva (art. 37, §6º, CF). Não é um cenário exótico: é o desenho clássico de litígio contra o poder concedente quando a Administração muda unilateralmente as regras do jogo regulatório a meio do caminho, sem transição adequada.

O mesmo raciocínio vale, em menor escala, para o setor do futebol. Catorze dos vinte clubes da Série A do Brasileirão têm bets entre seus patrocinadores, e operadoras já notificaram equipes sobre a possibilidade de rescisão imediata dos contratos em caso de proibição. Aqui o ponto central é contratual, não regulatório: a proibição legal superveniente pode ser enquadrada, a depender da cláusula pactuada, como fato do príncipe ou força maior, autorizando rescisão sem multa. Só que essa fundamentação corre em via dupla: se serve para a operadora se desvincular sem ônus, também pode fundamentar pretensão do clube contra a União por frustração de receita lícita e legalmente autorizada até então. Os departamentos jurídicos dos clubes deveriam, neste exato momento, estar mapeando essas cláusulas em vez de reagir depois da publicação do texto.

O consumidor fica em terra de ninguém

Todo o debate público tem girado em torno de clubes e operadoras, mas o efeito mais imediato recai sobre os cerca de 44 milhões de brasileiros que hoje apostam em plataformas licenciadas, 27% da população adulta, segundo dados do próprio Ministério da Fazenda. Uma proibição abrupta, sem mecanismo claro e temporalmente adequado de resgate de saldos, converte depósitos legítimos em créditos de recuperação incerta, com potencial violação ao direito de propriedade e ao CDC. Pior: o histórico recente, inclusive o de 1946, mostra que restrições ao mercado regulado tendem a empurrar o consumidor para operadoras estrangeiras ilegais, sem qualquer submissão à jurisdição brasileira, sem mecanismo de resolução de disputas e sem qualquer responsabilização por práticas abusivas. É o oposto do resultado protetivo que a MP alega perseguir, e não há, até aqui, registro público de como o governo pretende evitar esse efeito colateral previsível.

O que fica

Há um mérito legítimo em discutir os efeitos sociais das apostas on-line sobre o endividamento e a saúde mental da população. Esse debate merece processo legislativo, com contraditório, estudo de impacto regulatório e regime de transição nos termos dos arts. 23 e 24 da LINDB, não um decreto de efeito imediato editado a dez dias do primeiro turno, repetindo em versão digital o mesmo padrão de 1946, mas agora contra um arcabouço jurídico que não tolera silenciosamente esse tipo de ruptura. A experiência recente com a MP 1.303/25 já indicou que o Congresso não hesita em derrubar textos dessa natureza quando o processo é percebido como precipitado. Se a história se repetir, o Brasil terá produzido, em menos de um mês, uma sucessão de rescisões contratuais, resgates emergenciais e reversões de posição que nenhum agente econômico, consumidor, clube ou operadora, tinha condições de prever ou de se planejar. O custo dessa insegurança jurídica, ao fim, será pago por todos, inclusive por quem hoje aplaude a medida.