O Brasil precisa do seu Chapter 12: A produção rural exige uma lei recuperacional própria

Há um paradoxo instalado no cerne do nosso direito concursal. O agronegócio é o maior setor da economia nacional, com participação no PIB que alcançou 25,1% em 2025, segundo o Cepea/CNA¹, e suas exportações respondem por quase metade de tudo o que o país vende ao exterior, enquanto o saldo comercial do setor supera sozinho o superávit total da balança brasileira, cobrindo o déficit dos demais segmentos². Contudo, o produtor rural quando atravessa uma crise, é entregue a um regime de insolvência concebido para a empresa urbana. Assim, mesmo diante de um diploma legal à toda evidência inadequado, atualmente, diante da crise pela qual passa a grande maioria dos produtores rurais brasileiros, o número de pedidos de recuperação judicial desse segmento atingiu em 2025 a maior marca da série histórica da Serasa Experian, iniciada em 2021, com aproximadamente duas mil solicitações³.

A resposta que o nosso sistema brasileiro vem oferecendo a esse fenômeno é a adaptação casuística, tais como o Tema 1.048 do STJ, a Lei n. 14.112/20, o recente provimento 216/26 do CNJ. Contudo, a adaptação parece ter chegado ao seu limite. O que a realidade econômica exige e o que a experiência norte-americana demonstra há quatro décadas é outra coisa, ou seja, uma legislação recuperacional própria e apartada do regime geral, desenhada desde a origem para o perfil de risco singular da atividade rural, considerando ainda a importância econômica do referido setor, que acaba sendo o alicerce para todos os outros demais setores da economia.

O produtor rural como tomador de preços e riscos incontroláveis

A premissa econômica dessa tese é singela de enunciar e severa em suas consequências. O produtor rural é, na formulação clássica da economia agrícola, um tomador de preços ou na expressão americana um price taker em ambas as pontas de sua atividade. Não controla o preço daquilo que vende, já que as cotações das commodities formam-se nas bolsas internacionais e convertem-se em reais por um câmbio sobre o qual ele também não exerce influência alguma. E não controla o preço daquilo que compra, como fertilizantes, defensivos, sementes, máquinas e equipamentos, os quais são fornecidos por número reduzido de conglomerados 1 transnacionais, com evidente poder de formação de preços. O produtor opera comprimido entre dois polos concentrados, pois vende em concorrência atomizada e compra de oligopólios, absorvendo integralmente variações que não pode repassar, administrar ou evitar.

Willard W. Cochrane, um dos mais influentes economistas agrícolas do século XX, capturou o fenômeno na metáfora da esteira tecnológica ou technology treadmill sintetizando que, o agricultor que adota nova tecnologia para reduzir custos obtém vantagem apenas transitória, porque a difusão da mesma tecnologia eleva a oferta agregada de produtos e derruba os preços, comprimindo novamente as margens de todos, de sorte que o produtor corre permanentemente para permanecer no mesmo lugar⁴. A imagem, concebida para a agricultura americana dos anos 1950, descreve com precisão o Brasil da década de 2020, em que recordes sucessivos de safra passaram a conviver com o maior ciclo de endividamento rural da história.

A essa exposição mercadológica somam-se riscos que nenhuma outra atividade acumula em igual medida. O ciclo produtivo é biológico e, por isso, rígido, haja vista que iniciada a safra, não há como suspender a produção para ajustar estoques, como faz a indústria, nem como enxugar a estrutura para cortar custos, como fazem os serviços. A receita concentra se em curtas janelas de colheita, ao passo que os custos se distribuem pelo ano inteiro, e diga se de passagem, são crescentemente dolarizados. Sobre tudo isso incidem o risco climático e o sanitário, alheios a qualquer diligência do titular. O direito concursal geral, concebido para a empresa urbana de receita mensal e estrutura ajustável, simplesmente não foi desenhado para esse perfil de risco vivenciado pela atividade de produção rural, e a prova está no próprio plano especial do art. 70-A da lei 11.101/05, que impõe parcelas mensais a um devedor cuja geração de caixa é, por natureza, anual.

A lição americana de 1986

Os Estados Unidos aprenderam essa lição. Na década de 1980, a convergência entre juros elevados, dólar valorizado e queda dos preços agrícolas produziu o colapso do campo americano. A dívida agrícola americana dobrou entre 1978 e 1984, o valor das terras despencou e centenas de milhares de agricultores inadimpliram seus financiamentos, arrastando consigo o próprio sistema de crédito rural. Neil E. Harl, economista da Iowa State University que assessorou os formuladores da resposta àquela referida crise, documentou minuciosamente esse processo de contágio, no qual a derrocada dos produtores alcançou fornecedores, comércios locais e comunidades inteiras do meio-oeste americano⁵.

O diagnóstico jurídico do Congresso americano, reconstituído por J. David Aiken em estudo dedicado à história legislativa do instituto, foi preciso no sentido de que os instrumentos então disponíveis, o Chapter 11, complexo e oneroso, e o Chapter 13, de teto incompatível, eram estruturalmente inadequados à reorganização da fazenda rural⁶. E a resposta não foi remendar o regime geral já existente, mas sim criar, em 1986, um capítulo próprio do Bankruptcy Code, o Chapter 12, com o propósito registrado nos anais do Congresso de dar aos produtores rurais em situação falimentar uma chance real de reorganizar as dívidas e conservar as terras⁷.

O desenho referenciado funcionou. Levantamento da Iowa State University apontou que ao menos 80% dos agricultores de Iowa que se socorreram do Chapter 12 entre 1986 e 1987 permaneciam na atividade em 1994⁸, índice esse de preservação que o regime geral jamais lhes proporcionaria. Pagamentos sazonais alinhados ao calendário de colheita, submissão universal das dívidas ao processo, possibilidade de reduzir o saldo garantido ao valor de mercado do bem e supervisão por trustee com conhecimento da atividade agrícola. Eis a engenharia de um regime que reorganiza, em vez de apenas postergar a liquidação.

A análise econômica: Por que uma lei específica é mais eficiente

A objeção previsível é a de que um estatuto próprio encareceria o crédito rural. O argumento merece ser enfrentado de frente, e com a devida licença, vencido em seu próprio terreno, o da análise econômica do direito.

Em primeiro lugar, na formulação de Thomas H. Jackson, o direito concursal existe para resolver um problema de ação coletiva, qual seja, evitar a corrida predatória dos credores sobre o patrimônio comum, que destrói valor para todos⁹. Ocorre que o sistema brasileiro, ao excluir do concurso os passivos mais críticos do produtor, como, por exemplo, a CPR com liquidação física e a alienação fiduciária, acaba por permitir e praticamente incentivar essa aludida corrida predatória que o concurso de credores da recuperação judicial deveria existir para eliminar. É que cada credor excluído executa por conta própria, mira os mesmos grãos e as mesmas máquinas, e o valor da atividade se perde em meio às constrições individuais. O regime atual não protege o crédito, mas ao contrário acaba fragmentando a garantia coletiva.

Em segundo lugar, o que se precifica no spread financeiro não é a existência de uma lei, mas a imprevisibilidade. Hoje, a sorte do credor e do devedor depende de casuísmos, como, por exemplo, a essencialidade de cada bem discutida juízo a juízo, safra a safra, com decisões divergentes entre juízos vizinhos. Regras claras, ainda que protetivas, reduzem custos de três transação e prêmio de risco, ou seja, impede vivermos diante de uma clara loteria judicial. A experiência americana é eloquente, pois a criação do Chapter 12 não destruiu o crédito rural, mas ao contrário, o sistema de financiamento agrícola dos Estados Unidos seguiu sendo o mais robusto do planeta, convivendo com um instituto que, tornado permanente em 2005, é acionado por contingente reduzido e bem delimitado de devedores, como registra a própria doutrina crítica de Katherine M. Porter¹⁰.

Em terceiro lugar, o desenho norte-americano contém os antídotos ao risco moral que aqui em nosso país parece ser temido. O teto de passivo direciona o benefício ao produtor de médio porte, a exigência de que o plano destine ao pagamento toda a renda disponível por três a cinco anos, os testes de boa-fé, de viabilidade e do melhor interesse dos credores impedem a utilização oportunista. Proteção diferenciada não é sinônimo de proteção incondicional.

Resta ainda falar sobre o argumento da isonomia, em que se poderia questionar: uma lei só para o produtor rural seria privilégio setorial? A resposta é negativa, e por dupla razão. No plano jurídico, isonomia material é tratar desigualmente os desiguais na medida em que se desigualam, e um devedor de receita anual, ciclo biológico e dupla sujeição a oligopólios é estruturalmente desigual do empresário urbano. No plano comparado, causa espécie que a objeção seja levantada justamente contra o elo menos amparado, isto porque, segundo a OCDE, o apoio estatal ao produtor brasileiro equivale a 5,4% de sua receita bruta, menos da metade da média das 54 economias monitoradas¹¹. Os Estados Unidos, onde a agricultura responde por fração minoritária do produto, deram ao seu agricultor um capítulo próprio, já o Brasil, onde o agronegócio é o maior setor da economia, nega ao seu produtor rural até a coerência do concurso de credores, aliás, negativa essa que produz na verdade um falso concurso de credores em razão das diversas exclusões previstas na lei 11.101/05.

Conclusão

Desde a formulação de John H. Davis e Ray A. Goldberg, que cunharam em Harvard, em 1957, o próprio conceito de agribusiness, sabe-se que a agricultura não é um setor isolado, mas o núcleo de um sistema de operações interdependentes, que vai do insumo ao processamento e à distribuição¹². A consequência é direta, ou seja, a crise que atinge o elo produtor não permanece confinada na porteira, propagando-se sobre as indústrias de insumos e máquinas, transportadoras, armazéns, agroindústrias, bancos, até alcançar o emprego, os municípios de base agrícola, a balança comercial e o preço dos alimentos. Se o campo perecer em crise, os demais segmentos da economia padecerão com ele, e essa foi exatamente a conta quatro que os americanos fizeram em 1986, quando a quebra das fazendas se converteu em quebra de bancos. O Brasil ainda não fez essa conta, e parece estar míope para de fato enxergá-la. Segue tratando o maior setor de sua economia como um apêndice interpretativo de uma lei pensada para outro devedor, corrigindo por provimentos e casuísmos aquilo que somente a lei pode resolver. A proposta que aqui se lança ao debate é, portanto, a de um estatuto recuperacional próprio do produtor rural, inspirado na engenharia do Chapter 12 norte-americano, com pagamentos sazonais, submissão universal dos créditos, critério de porte e salvaguardas contra o abuso. Não como favor corporativo a um setor, mas como condição de estabilidade de toda a economia que sobre ele se assenta. Os Estados Unidos precisaram de um colapso financeiro para editar o seu Chapter 12. O Brasil ainda pode editá-lo dentro de um espaço de lucidez.

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1 CEPEA/USP – ESALQ; CNA. PIB do Agronegócio Brasileiro: resultado de 2025. Piracicaba, 27 abr. 2026. O PIB do agronegócio alcançou R$ 3,20 trilhões em 2025, com participação de 25,13% na economia brasileira, ante 22,9% em 2024. Disponível em: https://www.cepea.esalq.usp.br/br/pib-do-agronegocio-brasileiro.aspx. Acesso em: set. 2026.

2 BRASIL. Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA). Agronegócio brasileiro fecha 2025 com recorde em exportações de US$ 169 bilhões e superávit de US$ 149,07 bilhões. Brasília, jan. 2026. As exportações do setor corresponderam a 48,5% da pauta exportadora brasileira; o superávit comercial total do país foi de US$ 68,29 bilhões, enquanto os demais segmentos registraram déficit de US$ 80,78 bilhões. Disponível em: https://www.gov.br/agricultura. Acesso em: set. 2026.

3 SERASA EXPERIAN. Recuperação judicial: agro fecha 2025 com quase 2 mil solicitações do recurso e registra maior acumulado da série histórica. Sala de Imprensa, 9 mar. 2026. Foram 1.990 pedidos, alta de 56,4% sobre os 1.272 de 2024, considerada série histórica iniciada em 2021.

4 COCHRANE, Willard W. Farm Prices: Myth and Reality. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1958.

5 HARL, Neil E. The Farm Debt Crisis of the 1980s. Ames: Iowa State University Press, 1990.

6 AIKEN, J. David. Chapter 12 Family Farmer Bankruptcy. Nebraska Law Review, v. 66, n. 4, p. 632-694, 1987.

7 ESTADOS UNIDOS. 132 Congressional Record H8999 (daily ed., 2 de outubro de 1986), Joint Explanatory Statement of the Committee of Conference; no mesmo sentido, 132 Cong. Rec. 28593 (declaração do Senador Charles Grassley). Em tradução livre.

8 ESTADOS UNIDOS. Senado. Grassley Seeks Permanent Status for Chapter 12. Gabinete do Senador Charles Grassley, com referência a levantamento da Iowa State University. Disponível em: https://www.grassley.senate.gov/news/news releases/grassley-seeks-permanent-status-chapter-12. Acesso em: ago. 2026.

9 JACKSON, Thomas H. The Logic and Limits of Bankruptcy Law. Cambridge: Harvard University Press, 1986.

10 PORTER, Katherine M. Phantom Farmers: Chapter 12 of the Bankruptcy Code. American Bankruptcy Law Journal, v. 79, p. 729-760, 2005.

11 OCDE. Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025 – Brazil. Paris: OECD Publishing, 2025. O Producer Support Estimate brasileiro corresponde a 5,4% da receita bruta agrícola na média de 2022-2024, contra média de 12,5% nos 54 países monitorados. Disponível em: https://www.oecd.org/en/publications/agricultural-policy-monitoring-and-evaluation 2025_a80ac398-en/full-report/brazil_43e67f35.html. Acesso em: set. 2026.

12 DAVIS, John H.; GOLDBERG, Ray A. A Concept of Agribusiness. Boston: Harvard University, 1957.