A resolução do Banco Central como critério de aferição do defeito

1. Introdução

O consumidor que abre uma conta, realiza uma transferência via Pix ou tem seus recursos bloqueados por suspeita de fraude está, sem necessariamente saber, sob o amparo de um conjunto normativo que define o que pode e o que não pode ser feito pela instituição financeira naquele momento. São as resoluções do Banco Central do Brasil, normas públicas, numeradas, datadas e de acesso gratuito, que fixam prazos, deveres de comunicação e limites de atuação com grau de precisão que as cláusulas gerais do direito do consumidor não alcançam, nem jamais pretenderam alcançar.

Há aqui uma assimetria informacional evidente, pois quem conhece a norma é justamente quem deve cumpri-la, ao passo que quem sofre o seu descumprimento em geral sequer sabe que ela existe. O problema que este artigo enfrenta é simples de enunciar, ainda que frequentemente ignorado na prática, e consiste em saber qual é a consequência jurídica do descumprimento dessas resoluções no plano das relações de consumo, para além da esfera sancionatória administrativa.

A tese aqui sustentada é a de que a resposta não se esgota no plano sancionatório, alcançando o próprio CDC, que converte a inobservância das resoluções do Banco Central em defeito na prestação do serviço, com todas as consequências que daí decorrem em matéria de responsabilidade civil.

2. Delimitação do tema

A articulação aqui proposta já foi feita pelo STJ, ainda que uma única vez e sem desenvolvimento doutrinário posterior, no julgamento do REsp 2.124.423/SP. O que se pretende é percorrer o caminho que o precedente pressupõe sem explicitar, partindo da cogência das resoluções enquanto atos administrativos, passando pelo mecanismo de sua incorporação ao sistema consumerista, até chegar a um critério de aferição do defeito objetivo e replicável.

Não se examinará, aqui, a dinâmica operacional dos arranjos de pagamento, nem a coleção de julgados dos tribunais estaduais sobre a matéria, por desbordarem do escopo deste texto.

3. As resoluções BCB como atos administrativos cogentes

O decreto 12.002/24, que substituiu o decreto 10.139/19¹, concentrou os atos normativos inferiores a decreto em três espécies, cabendo a instrução normativa e a portaria às autoridades singulares e a resolução aos órgãos colegiados, na forma de seu art. 9º.

As resoluções BCB são, portanto, os atos pelos quais a Diretoria Colegiada do Banco Central exerce, em caráter geral e abstrato, o poder normativo que a lei lhe atribuiu, e não se confundem com as resoluções do Conselho Monetário Nacional, que, embora publicadas pela autarquia, são deliberações do próprio Conselho.

No campo dos pagamentos, esse poder normativo encontra fundamento expresso no art. 9º da lei 12.865/13², que atribui ao Banco Central disciplinar os arranjos de pagamento e a constituição, o funcionamento e a fiscalização das instituições de pagamento, sempre conforme as diretrizes do Conselho Monetário Nacional. Foi com base nessa competência que a autarquia instituiu o Pix, por meio da resolução BCB 1, de 12 de agosto de 2020, que aprovou o respectivo regulamento³.

Isso não significa que esse poder normativo seja ilimitado, uma vez que as resoluções são atos infralegais de natureza derivada, podendo detalhar, especificar e operacionalizar o comando legal, mas não criar obrigações que a lei não prevê nem contrariá-la. Foi nesse sentido que o STF, ao julgar a ADIn 7.031/DF⁴, assentou que as entidades reguladoras não podem inovar primariamente a ordem jurídica sem expressa delegação.

Por outro lado, também não significa que as resoluções sejam declarações vazias e desprovidas de força cogente. A relação de sujeição entre Administração e administrados atrai a imperatividade dos atos regulamentares, que obrigam, na lição de Carvalho Filho⁵, a todos quantos se encontrem em seu círculo de incidência.

Convém registrar que o Banco Central é autarquia de natureza especial cuja autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira foi assegurada por lei complementar, de modo que, se às agências as Cortes Superiores reconhecem poder normativo cogente, com mais razão o reconhecem à autarquia cuja posição institucional foi desenhada em sede de legislação complementar.

4. A ponte com o CDC

A incidência do Código sobre as instituições financeiras foi consolidada pela súmula 297 do STJ⁶ e confirmada pelo STF na ADIn 2.591/DF⁷. Fixada essa premissa, impõe-se a leitura do art. 7º, caput, do diploma consumerista⁸, que ressalva expressamente que os direitos nele previstos não excluem outros decorrentes de regulamentos expedidos pelas autoridades administrativas competentes.

Esse dispositivo é a sede normativa daquilo que Erik Jayme concebeu⁹ e Cláudia Lima Marques desenvolveu em solo brasileiro como Teoria do Diálogo das Fontes¹⁰, que relativiza os critérios de solução de conflitos por exclusão e busca a coordenação entre as normas do ordenamento.

O diálogo que aqui se propõe é o de complementaridade e subsidiariedade, no qual uma fonte supre a outra naquilo que esta não disciplina.

A esse arcabouço somam-se o art. 39, VIII, o qual qualifica como prática abusiva a colocação no mercado de consumo de produto ou serviço em desacordo com as normas expedidas pelos órgãos oficiais competentes e oart. 20, § 2º que, por sua vez, reputa impróprios os serviços que não atendam às normas regulamentares de prestabilidade, dicção que incorpora o regulamento ao juízo de adequação do serviço por via expressa.

Poder-se-ia objetar que esses dispositivos têm em mira a desconformidade técnica do produto, de sorte que a falha de conduta do prestador não configuraria colocação de serviço desconforme no mercado. A objeção não prospera, uma vez que as operações bancárias, individualmente consideradas, são um conjunto complexo de procedimentos simultâneos ou imediatamente sequenciais, de modo que o serviço não possui substância distinta dos procedimentos que o compõem, e operá-lo sem as cautelas que a norma impõe equivale a oferecê-lo desconforme. Nesse sentido, o STJ, no REsp 1.794.971/SP¹¹, afastou a equiparação entre prática abusiva e atividade abusiva, assentando que a abusividade reside na conduta em si, e não na sua reiteração.

5. O precedente e o critério proposto

No julgamento do REsp 2.124.423/SP¹², a terceira turma reconheceu que a resolução CMN 4.753/19¹³ serve como parâmetro normativo para avaliar os deveres de identificação, qualificação e validação de titulares de contas digitais, assentando que o descumprimento das condutas impostas pela norma pode, por si só, caracterizar defeito de segurança nos termos do art. 14 do Código, e que, em sentido inverso, a comprovação do cumprimento das diligências regulatórias é apta a afastar a responsabilidade objetiva. A norma administrativa funcionou ali como a régua com que se mediu o comportamento da instituição.

O art. 14, § 1º, reputa defeituoso o serviço que não fornece a segurança que dele se pode legitimamente esperar, e cláusulas gerais desse tipo são, por deliberação do legislador, textualmente parcas e semanticamente vastas. Desprovida de parâmetro externo, a aferição do defeito desloca-se por inteiro para o momento do julgamento, com resultados que variam conforme o órgão perante o qual a questão foi posta, e não conforme aquilo que a instituição financeira fez ou deixou de fazer. É nesse vácuo que a norma regulatória se instala com naturalidade, pois o Código estabelece o dever de segurança sem lhe fixar a medida e a resolução fixa a medida sem estabelecer o dever, montando ambas um standard de conduta simultaneamente cogente e mensurável.

Propõe-se, então, o seguinte critério. Restará caracterizado o defeito na prestação do serviço bancário sempre que verificados, cumulativamente, três elementos, a saber:

1. A existência de dever de conduta positivado em norma regulatória aplicável à situação concreta;
2. O descumprimento desse dever pela instituição financeira, seja por ação, seja por omissão; e
3. A pertinência entre o dever violado e o dano alegado, de modo que a norma inobservada seja justamente aquela destinada a obstar o resultado verificado.

Preenchidos os três elementos, o defeito está configurado e a responsabilidade é objetiva, na dicção do caput do art. 14, dispensada qualquer investigação acerca da culpa.

O critério vale nos dois sentidos, uma vez que, sendo a resolução a medida da conduta exigível, a comprovação de seu integral cumprimento afasta o defeito ainda que subsista o dano, uma vez que o que se demonstrou foi a inexistência de um dos pressupostos da responsabilidade e não a limitação do regime consumerista.

Convém, todavia, precisar o alcance dessa exoneração, sob pena de se converter o critério em salvo-conduto, porque o cumprimento comprovado afasta o defeito quanto ao dever específico examinado e nada além disso. Confunde-se, com frequência, a inexistência de uma determinada falha com a inexistência de falha alguma, de sorte que cada dever é aferido em separado e a observância de um jamais compensa a violação de outro.

Tome-se como exemplo o bloqueio cautelar de valores por suspeita de fraude, autorizado pelo art. 39-B do regulamento do Pix³ e limitado a setenta e duas horas, com deveres de comunicação ao usuário quanto à efetivação e à cessação da medida. A instituição que mantém o bloqueio além desse prazo, sem comunicação motivada, descumpre dever cuja razão de ser é impedir que o correntista permaneça privado de seus recursos sem saber por quê, e, presentes os três elementos, o defeito está caracterizado. Idêntico raciocínio se aplica à instituição que, provocada por pedido de cancelamento de marcação de fraude no Diretório de Identificadores de Contas Transacionais, deixa de decidi-lo motivadamente no prazo regulamentar, inobservando dever destinado a evitar a perpetuação de restrição que alija o usuário do principal meio de pagamento do país.

6. O ônus da prova e a separação entre defeito e dano

Do critério decorre consequência processual relevante quanto à carga probatória, pois incumbe à instituição demonstrar que observou a norma, e não ao consumidor demonstrar que ela restou descumprida. Três fundamentos a respaldam.

O primeiro está no art. 14, § 3º, do Código, que atribui ao fornecedor o ônus de comprovar a inexistência do defeito ou a culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro, por determinação legal direta e não como favor concedido em juízo. O segundo está na aptidão para a prova, na forma do art. 373, § 1º, do CPC¹⁴, conjugada ao art. 6º, VIII, do diploma consumerista, uma vez que a instituição, enquanto parte técnica e economicamente suficiente, é a detentora exclusiva dos registros de suspeita, de comunicação e de prazo. O terceiro, e o de maior peso, está na própria arquitetura regulatória, que impõe à instituição, ao lado do dever de conduta, o dever de guarda e registro de seu cumprimento, de forma que não há como alegar impossibilidade de comprovar a observância sem, no mesmo ato, confessar a violação de um segundo dever. A escusa torna-se, ela mesma, confissão.

Esse último fundamento responde à objeção que todo operador da seara contenciosa conhece. A mera inversão do ônus probatório não se mostra suficiente diante das escusas que costumam ser opostas em juízo, tais como a alegação de confidencialidade dos procedimentos internos de segurança, a juntada de telas sistêmicas produzidas unilateralmente ou a afirmação de que os registros não mais se encontram disponíveis. Invertido o ônus, o conteúdo da prova permanece indefinido e ao magistrado resta aferir a suficiência do que lhe foi apresentado sem dispor de parâmetro que lhe diga o que deveria ter sido apresentado, e é esse parâmetro que a norma regulatória fornece, ao especificar qual registro a instituição estava obrigada a manter e por quanto tempo. Prova diabólica alguma existe, aliás, na exigência de que o banco exiba documento cuja guarda a própria norma lhe impunha.

Importa demarcar, por fim, que a violação da norma regulatória é elemento de aferição do defeito, e não do dano, de modo que reconhecer o desbordamento da conduta em relação ao padrão exigido não se confunde com verificar se dele resultou lesão indenizável, nem com dimensionar sua extensão. A distinção encontra respaldo no Tema 1.156 dos recursos repetitivos¹⁵, no qual a Segunda Seção firmou que o simples descumprimento de prazo fixado em legislação específica para a prestação de serviço bancário não gera dano moral in re ipsa. À primeira vista o precedente contrariaria a tese aqui sustentada, mas a Corte afastou a presunção do dano e não a relevância jurídica do descumprimento, preservando intactos os dois planos que aqui se distinguem.

7. Conclusão

O que o critério oferece, em última análise, é previsibilidade, atributo de que todos se beneficiam - o consumidor passa a identificar a conduta que era exigível e a demonstrar objetivamente o seu descumprimento, libertando-se da retórica difusa em que tantas vezes se dissolve a causa de pedir.

A instituição financeira passa a saber o que precisa observar e documentar para afastar a imputação. O Poder Judiciário substitui, ao menos em parte, o juízo de razoabilidade genérico, necessariamente variável de um órgão fracionário para outro, por parâmetro escrito, datado, numerado e de acesso público.

Ao fim e ao cabo, não se está a pedir ao julgador que confie na norma regulatória mais do que no Código, mas que realize uma leitura integrada de uma à luz da outra, que é precisamente o que a teoria do diálogo das fontes recomenda desde a origem.

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1. BRASIL. Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024. Estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos. Revogou o Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.

2. BRASIL. lei 12.865, de 9 de outubro de 2013. Dispõe, entre outras matérias, sobre os arranjos de pagamento e as instituições de pagamento integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro.

3. BANCO CENTRAL DO BRASIL. resolução BCB nº 1, de 12 de agosto de 2020. Institui o Pix e aprova o seu Regulamento, com as alterações das resoluções BCB nº 147/2021 e nº 587/2026.

4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7031/DF. Relator: Min. Alexandre de Moraes, 8 ago. 2022. DJe 16 ago. 2022.

5. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 40. ed. São Paulo: Atlas, 2026.

6. BRASIL. STJ. Súmula nº 297. O CDC é aplicável às instituições financeiras.

7. BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.591/DF. Relator para o acórdão: Min. Eros Grau, 7 jun. 2006.

8. BRASIL. lei 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.

9. JAYME, Erik. Identité culturelle et intégration: le droit international privé postmoderne. Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1995.

10. MARQUES, Cláudia Lima (coord.). Diálogo das fontes: do conflito à coordenação de normas do direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

11. BRASIL. STJ (2ª Turma). Recurso Especial nº 1.794.971/SP. Relator: Min. Herman Benjamin, 10 mar. 2020. DJe 24 jun. 2020.

12. BRASIL. STJ (3ª Turma). Recurso Especial nº 2.124.423/SP. Relatora: Min. Nancy Andrighi, 20 ago. 2024. DJe 22 ago. 2024.

13. CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. resolução nº 4.753, de 26 de setembro de 2019. Dispõe sobre a abertura, a manutenção e o encerramento de conta de depósitos.

14. BRASIL. lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil.

15. BRASIL. STJ (2ª Seção). Recurso Especial nº 1.962.275/GO, tema 1.156 dos recursos repetitivos. Relator: Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, 24 abr. 2024. DJe 29 abr. 2024.