O procedimento do incidente de insanidade mental no PAD

O incidente de insanidade mental no PAD - Processo Administrativo Disciplinar é um procedimento acessório instaurado quando surge dúvida razoável, ou indícios concretos, a respeito da higidez mental do servidor público à época do cometimento da suposta infração disciplinar.

Nesse sentido, o art. 160 da lei 8.112/1990 determina a submissão do servidor investigado a exame por junta médica oficial, com participação de médico psiquiatra, quando houver dúvida sobre sua sanidade mental. Também estabelece que o incidente seja processado em apartado e apensado ao processo principal após a expedição do laudo resolutivo da questão subjacente.

Ademais, tratando-se do incidente de sanidade mental, faz-se necessário entender que qualquer forma de distúrbio mental, além da eventual ausência de sanidade, pode ser analisada, desde que, venha interferir na capacidade de discernimento do acusado.

Com efeito, a norma não exige que o laudo produza conclusão favorável ao servidor. Exige, porém, que o exame responda à dúvida juridicamente relevante para a responsabilização disciplinar. Deve haver, portanto, na análise pericial, menção expressa ao histórico de saúde funcional do servidor, às eventuais provas documentais e testemunhais produzidas, que remetem ao período dos fatos, a documentação produzida pela Administração Pública naquele período, dentre outros.

Trata-se de conteúdo mínimo, sem o qual o incidente não atinge a finalidade para a qual foi instaurado.

Não obstante, a referência subsidiária ao art. 26 do CP reforça a necessidade de delimitação temporal, pois o dispositivo considera a capacidade do agente “ao tempo da ação ou da omissão”.

Não se sustenta, com isso, que o Direito Administrativo Disciplinar se confunda integralmente com o Direito Penal. Sustenta-se, em verdade, que, diante de lacuna específica sobre a imputabilidade e de procedimento instaurado justamente para apurá-la, o critério temporal da responsabilidade não pode ser substituído por uma conclusão exclusivamente contemporânea a respeito do acusado e de premissas unilaterais a respeito da época dos fatos.

Em relação à verificação da sanidade mental para fins de Incidente de Insanidade Mental em PAD, evidencia-se que a jurisprudência, inclusive deste STJ é uníssona no sentido de que o exame de insanidade mental deve avaliar a capacidade do acusado na época da prática do fato, isto é, "ao tempo da ação ou da omissão", não bastando verificar a condição psicológica do acusado no momento da perícia:

“O exame de sanidade mental do servidor (art. 160 da lei 8.112/1990) só é imperativo na hipótese em que haja dúvida razoável de que o investigado tivesse, ao tempo dos fatos, condições de assumir a responsabilidade funcional pelos atos a ele atribuídos”. (Jurisprudência em Teses. Edição 147, item 12)

Não bastasse, no AgRg no AREsp 2.534.329/GO, o mesmo STJ registrou que o comprometimento da capacidade de autodeterminação deve ser verificado no momento da prática do fato, não podendo ser inferido automaticamente de laudo excessivamente distante ou de quadro clínico diverso.

Também há orientação jurisprudencial reconhecendo que perícia destinada a avaliar capacidade laboral em determinado período não serve, sem exame específico, para concluir sobre a capacidade de compreender o caráter ilícito de fatos praticados em período diverso (apelação criminal 0003538-75.2018.8.07.0005, TJ/DFT, 2019).

Nesse sentido, a doutrina (PALOMBA, Guido Arturo. Psiquiatria forense: noções básicas. São Paulo: Sugestões literárias, 1992. p. 10) aponta qual seria a metodologia adequada para a suficiência do exame em análise:

XVI. O procedimento dos autos de incidente de insanidade mental. Uma vez ordenado o exame, serão formados autos de incidente de insanidade mental, apartados aos autos principais da ação penal. A ele serão carreadas cópias de tudo quanto for relevante para o estudo do perito, como documentos e depoimentos colhidos na fase policial, denúncia, mídias e outras provas que eventualmente já tenham sido produzidas e tenham relação com os fatos imputados ao réu e com a pessoa dele, o requerimento pela instauração do incidente (se houver) e a respectiva decisão.

A busca da verdade real consiste em agir positivamente na coleta das provas, independentemente de requerimento dos interessados, visando apurar com isenção a realidade fática investigada sem utilizar-se de presunções ou ilações, bem como indeferir motivadamente provas inúteis e desnecessárias.

Não se deve dispensar minudência alguma na elaboração da perícia, porque qualquer fato, às vezes insignificante na aparência, impõe mais acurado exame numa certa direção. (...) É no depoimento das testemunhas, dos parentes, da vítima, no relatório policial, no depoimento do réu (...) que o perito há de louvar-se para cotejar o estado do examinando com o que se lhe floria à época dos fatos. Os subsídios são as pedras que formam um dos vários pilares de sustentação da ponte de certeza do perito, que vai do momento do fato considerado até a resposta aos quesitos formulados.

Dessa forma, embora o exame seja feito posteriormente aos fatos investigados, os peritos realizam uma avaliação retrospectiva, utilizando para tanto, entre outros elementos, prontuários médicos, histórico de tratamento, relatos de familiares, comportamento antes e depois do fato, testemunhos e as circunstâncias concretas do delito.

O ponto central é verificar se, naquele momento, o servidor conseguia entender o caráter ilícito do fato e determinar-se de acordo com esse entendimento.

Outra particularidade desse procedimento é o seu regime recursal. O art. 109 da lei 8112/1990, que trata do regime geral dos recursos administrativos, o efeito suspensivo é discricionário ("a juízo da autoridade competente"), não automático. No entanto, o incidente de sanidade mental não se submete ao regime discricionário do art. 109, precisamente porque tem regime de suspensão próprio e específico, decorrente da estrutura de "auto apartado apenso ao processo principal após a expedição do laudo pericial" prevista no art. 160, parágrafo único, e reforçada, subsidiariamente, pelo art. 149, §2º, do CPP.

Com muito mais razão na Administração Pública Federal, pois o Manual de Perícia Oficial em Saúde do Servidor Público Federal prevê expressamente que, quando o servidor contesta a perícia médica realizada, ele possui o direito de apresentar recurso que será encaminhado à junta médica oficial distinta da primeira, verbis:

"Caso o servidor não concorde com a decisão pericial terá o direito de interpor um pedido de reconsideração que será dirigido à autoridade que houver proferido a decisão sendo a avaliação realizada pelo mesmo perito ou junta oficial. Na hipótese de novo indeferimento, o servidor poderá solicitar recurso, que deverá ser encaminhado a outro perito ou junta, distinto do que apreciou o pedido de reconsideração. É importante observar que o prazo para interposição de pedido de reconsideração ou de recurso é de 30 dias, a contar da publicação ou da ciência da decisão pelo interessado (art. 108 da lei 8.112, de 1990). O pedido de reconsideração ou de recurso do resultado pericial deve ser despachado no prazo de cinco dias, e decidido dentro de 30 dias, submetendo-se o requerente à nova avaliação pericial (art. 106 da lei 8.112, de 1990)".

Dessa forma, se durante o período recursal, em que o procedimento ainda deveria estar suspenso, ocorre o indiciamento do servidor, há flagrante ilegalidade (e teratologia). Ora, o termo de indiciação não é mero ato administrativo neutro: ele consolida a imputação com base na conclusão do laudo impugnado, e abre prazo para defesa escrita.

Nessas circunstâncias, a própria exigência de pedido autônomo de suspensão torna-se contraditória com a conduta administrativa anterior. Se o PAD foi suspenso para que a sanidade mental fosse examinada e se o próprio órgão assegurou recurso contra o laudo, a Administração não poderia, sem enfrentar o recurso, tratar a conclusão pericial como definitiva para fins de indiciação.

Por essas razões, conclui-se que o art. 109 da lei 8112/1990 simplesmente não é a norma aplicável à suspensão decorrente do incidente de sanidade mental, que tem regime de suspensão próprio, com base no art. 160, parágrafo único, c/c art. 149, §2º, CPP, subsidiariamente, e, no caso de servidores federais, na previsão expressa do Manual de Perícia Oficial em Saúde do Servidor Público Federal.

O art. 149, § 2º, do CPP dispõe que, determinado o exame de integridade mental, o processo fica suspenso, ressalvadas diligências que possam ser prejudicadas pelo adiamento. Evidentemente, a aplicação ao PAD não é automática em todos os seus detalhes, mas o dispositivo fornece parâmetro interpretativo para preservar a finalidade do incidente, qual seja: impedir que o procedimento sancionador avance antes da definição da capacidade necessária ao exercício da defesa.

Não bastasse, essa compreensão é compatível com a jurisprudência que reconhece a suspensão do processo como consequência do incidente de insanidade. No AgRg no RHC 205.386/RJ, o STJ admitiu a suspensão do processo administrativo disciplinar até a conclusão do exame de insanidade mental quando a dúvida recaía sobre a capacidade do acusado.

A questão também envolve o direito de ter o recurso administrativo efetivamente apreciado. No AgInt no MS 24.448/DF, este STJ reconheceu que a existência de competência delegada não elimina o direito do interessado de ter seus argumentos examinados pela autoridade competente e superior, conforme o regime recursal aplicável.

Em complemento, o art. 2º da lei 9.784/1999 impõe à Administração a observância, entre outros, da razoabilidade, proporcionalidade, motivação, contraditório, ampla defesa, segurança jurídica e das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados.

Dessa forma, e com base nos parâmetros legais e jurisprudenciais aplicados a esse singular procedimento, defendemos que o laudo pericial a ser produzido nos autos do incidente de insanidade mental possui conteúdo mínimo, que deve ser obrigatoriamente observado, sob pena de não se atingir a finalidade do instrumento, que é a análise da capacidade do servidor a época dos fatos entender a ilicitude de sua conduta e se determinar conforme esse entendimento (imputabilidade). Defendemos, ainda, que esse incidente possui regime de suspensão próprio, com base no art. 160, parágrafo único, c/c art. 149, §2º, CPP, não podendo haver inicidiamento antes do seu exaurimento, sob pena de violação ao devido processo legal.