Quando o custo novo não é tributo: O que trava a renegociação de contratos públicos e concessões

Quando um tributo novo aumenta o custo de um contrato público, a lei aponta o caminho: comprovado o impacto, o preço é revisto. Quando o custo vem de outro lugar, o caminho existe, mas é mais longo, mais disputado e, muitas vezes, chega tarde.

Esse outro lugar costuma ser uma convenção coletiva com piso ou benefício novo, uma norma regulamentadora que exige adequação, como a NR-38 ou a NR-1, ou uma mudança de rotina pedida pelo próprio contratante. Nenhuma delas é tributo. Todas têm custo real.

Na limpeza urbana e no manejo de resíduos, essa diferença pesa. A mão de obra é uma das maiores parcelas do custo, a data-base da convenção raramente coincide com o aniversário do contrato e as normas de segurança e saúde no trabalho mudam mais do que os editais preveem.

A pergunta deste artigo é direta: por que essas alterações são tão difíceis de negociar, mesmo quando o direito ao reequilíbrio está escrito na lei.

O que a lei já assegura

O ponto de partida é constitucional: o art. 37, XXI, da Constituição exige que sejam mantidas as condições efetivas da proposta. O problema nunca é a existência do direito. É o instrumento, a prova e o prazo.

Na lei 14.133/21 e na lei 8.987/1995, cada tipo de alteração tem a sua porta de entrada:

Situação	Instrumento	Base legal
Nova CCT em serviço contínuo com mão de obra dedicada ou predominante	Repactuação, com demonstração analítica da variação de custos	Lei 14.133, art. 135
Criação ou alteração de tributos ou encargos legais, ou nova disposição legal com repercussão comprovada	Revisão de preços	Lei 14.133, art. 134
Fato do príncipe, força maior ou fato imprevisível que inviabilize a execução como pactuada	Reequilíbrio, respeitada a repartição objetiva de risco	Lei 14.133, art. 124, II, "d"
Alteração unilateral pelo contratante	Restabelecimento do equilíbrio no mesmo termo aditivo	Lei 14.133, art. 130
Concessão: tributo ou encargo legal novo (ressalvado o imposto de renda)	Revisão da tarifa	Lei 8.987, art. 9º, § 3º
Concessão: alteração unilateral	Restabelecimento concomitante à alteração	Lei 8.987, art. 9º, § 4º

Dois dispositivos funcionam como trava. Na lei 14.133, o pedido de reequilíbrio deve ser feito durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação (art. 131, parágrafo único). Na lei 8.987, atendidas as condições do contrato, considera-se mantido o equilíbrio (art. 10). Nas PPPs, a repartição de riscos é cláusula obrigatória (lei 11.079, art. 5º, III).

Por que é difícil

1. O enquadramento. Uma NR nova é "disposição legal" para fins do art. 134, ou "encargo legal" para fins do art. 9º, § 3º, da lei 8.987? A norma é editada por portaria ministerial, não por lei em sentido estrito. Há argumentos dos dois lados, e essa discussão consome meses. A CCT também não é lei: entra pela repactuação, quando o contrato tem mão de obra dedicada, ou pela via do reequilíbrio. Na concessão, não há repactuação: o caminho é a revisão prevista no contrato.

2. A matriz de riscos. Se o contrato atribui à contratada o risco de alteração normativa ou de variação do custo de mão de obra, o pedido já nasce fraco. Muitas empresas descobrem essa cláusula no dia em que precisam dela.

3. A prova. A Administração exige demonstração analítica. Quando a planilha da proposta agrupou mão de obra, benefícios e itens de SST em poucas linhas, não há como mostrar o que mudou. O custo existe, mas não aparece.

4. O que a CCT negocia além do trabalhista. A Administração não se vincula a cláusulas de convenção que tratem de matéria não trabalhista, de participação nos lucros, de índices de encargos sociais ou de preços de insumos (lei 14.133, art. 135, § 1º). Uma cláusula mal desenhada na mesa sindical vira custo que o contrato não absorve.

5. O tempo. A empresa paga o novo piso ou o novo equipamento no mês seguinte. O reequilíbrio, quando vem, vem depois. E o pedido feito fora da vigência, ou depois da prorrogação, pode simplesmente não ser mais aceito.

6. A mudança informal. O fiscal pede por ofício, e-mail ou mensagem um novo roteiro, um turno extra, uma frequência maior. Na substância, é alteração unilateral. Sem formalização, é só custo.

Nenhuma dessas seis dificuldades decorre de lacuna na lei.

Decorrem do modo como o custo é registrado na proposta, alocado na matriz de riscos, demonstrado no pedido e comunicado ao longo da vida do contrato.

O direito existe; o que falha é o percurso entre o fato que gera o custo e o aditivo que o reconhece.

Em contrato público, o custo de mão de obra e de segurança do trabalho não nasce no setor de contratos. Nasce na mesa de negociação coletiva e nas comissões que escrevem as normas.

É nesse ponto que três frentes se encontram: a negociação sindical, a conformidade em SST e a gestão contratual. Quando caminham separadas, o custo chega à Administração sem enquadramento, sem prova e fora do prazo, e o direito ao reequilíbrio, que a lei assegura, se converte em prejuízo.