COP17 da Armênia - Os avanços da agenda de repartição de benefícios com DSI

1. Da criação do Fundo Cali à sua operacionalização

Quando escrevi, em novembro de 2024¹, sobre os resultados da COP16 da CDB - Convenção sobre Diversidade Biológica, realizada em Cali, na Colômbia, destaquei dois movimentos relevantes: o fortalecimento institucional da participação dos povos indígenas e das comunidades locais e a criação de um mecanismo multilateral para a repartição de benefícios decorrentes do uso de informações de sequencias digitais (DSI - Digital Sequence Information).

A decisão 16/2 representou um marco ao estabelecer os fundamentos desse mecanismo multilateral, incluindo o Fundo Cali, destinado a receber contribuições relacionadas ao uso comercial de DSI² e a direcionar recursos para a conservação da biodiversidade e o apoio aos países e às comunidades que contribuem para sua manutenção.

No artigo publicado em janeiro de 2025, em coautoria com Isabella Estabile “O novo mecanismo multilateral de repartição de benefícios para DSI”³, apontei, contudo, que a decisão 16/2 ainda deixava questões importantes em aberto. Entre elas estavam a definição de modalidades adicionais de contribuição, a identificação de entidades de diferentes portes, o funcionamento dos certificados, a transparência dos bancos de dados e a metodologia para distribuição dos recursos.

A COP17, realizada em Yerevan, na Armênia, em 2026, deve ser compreendida à luz dessa trajetória. Seu principal mérito, no tema da DSI, foi avançar na construção de instrumentos operacionais e estabelecer uma agenda institucional para aperfeiçoar o mecanismo até a COP18 (que será realizada em Equador).

2. Contribuições financeiras: Manutenção das taxas e discussão de novas modalidades

As taxas indicativas continuam sendo 1% da receita bruta ou 0,1% da receita líquida das empresas contribuintes que utilizam DSI no âmbito do mecanismo multilateral, ou seja, a manutenção desses parâmetros oferece continuidade à arquitetura financeira definida em Cali⁴.

É de se observar, contudo, que uma indústria pode utilizar informações de sequências digitais em determinada etapa de pesquisa, sem que todos os seus produtos ou receitas tenham relação equivalente com esse uso.

Foi nesse contexto que ganhou relevância a proposta de uma modalidade baseada em produtos e serviços, defendida pelo Brasil durante as negociações anteriores. A ideia é avaliar um caminho de contribuição proporcional à relação entre a utilização de DSI e os produtos ou serviços comercializados, em complemento ou aperfeiçoamento do modelo baseado na receita ou no lucro da entidade.

A COP17 não aprovou esta nova modalidade como regra definitiva, mas convidou países, povos indígenas e comunidades locais, organizações e demais interessados a apresentarem informações e opiniões sobre sua utilidade e viabilidade, além de determinar a elaboração de estudos para subsidiar a análise.

Outro ponto que continuará sob discussão é o significado de uso direto e indireto de DSI. A expressão é determinante para delimitar o alcance do mecanismo, especialmente em cadeias produtivas complexas, nas quais a informação genética pode ser utilizada em pesquisa, desenvolvimento, seleção, validação ou outras etapas que contribuem para o resultado comercial.

3. O avanço em relação aos certificados

Absolutamente justo que os contribuintes de aportes para o Fundo Cali recebam um certificado, comprovando a sua contribuição.

As discussões sobre certificados também avançaram em Yerevant, tendo sido definido que apenas contribuições monetárias realizadas no âmbito do mecanismo multilateral darão direito ao certificado anual⁵ e que o Comitê Diretor continuará trabalhando prioritariamente na definição da linguagem, dos efeitos jurídicos, do escopo, dos procedimentos de verificação e emissão e da publicação dos certificados.

4. Distribuição dos recursos: Critérios transitórios e participação das comunidades

Se a arrecadação é um dos lados da moeda, a distribuição dos recursos é a outra. A legitimidade do Fundo Cali depende não apenas de sua capacidade de captar contribuições, mas também de assegurar que os recursos cheguem aos destinatários de maneira transparente, equitativa e coerente com os objetivos de conservação e uso sustentável da biodiversidade.

A COP17 acolhe os resultados do trabalho técnico sobre a metodologia de alocação e reconhece princípios que deverão orientar sua evolução: equidade e justiça, impacto, eficiência, transparência e confiança.

Um dos avanços mais concretos é a autorização excepcional para que o Comitê Diretor possa alocar recursos antes da aprovação da metodologia definitiva na COP18, desde que a capitalização do Fundo alcance US$ 150 milhões. Trata-se de uma medida transitória, sujeita às condições previstas no texto e que deixará de vigorar ao término da COP18.

Para a parcela destinada aos governos de países em desenvolvimento, com atenção especial aos países menos desenvolvidos, pequenos Estados insulares em desenvolvimento e países com economias em transição, o texto estabelece uma fórmula provisória: 20% dos recursos serão distribuídos igualmente entre os países; 10% serão alocados segundo a renda nacional bruta per capita ajustada pelos fatores utilizados na fórmula das Nações Unidas; e 70% seguirão o Índice de Benefícios para a Biodiversidade empregado pelo Fundo Global para o Meio Ambiente⁶.

A fórmula procura combinar uma parcela de distribuição igualitária, critérios econômicos de necessidade e indicadores relacionados à biodiversidade. Ela não deve, porém, ser confundida com a metodologia definitiva, que ainda dependerá de aperfeiçoamento técnico e de decisão posterior.

Outro aspecto fundamental é a destinação de 50% dos recursos às necessidades autodeclaradas dos povos indígenas e das comunidades locais. Desse montante, 90% ficam reservados a povos e comunidades de países em desenvolvimento e de outros grupos de países abrangidos pelo mecanismo, enquanto 10% são reservados a povos indígenas e comunidades locais de países desenvolvidos.

A decisão também admite diferentes formas de repasse: por meio das autoridades governamentais nacionais, por pagamentos diretos a instituições identificadas pelos próprios povos e comunidades ou por arranjos híbridos e específicos para cada contexto, respeitadas as circunstâncias e a legislação nacional.

É de se observar um crescimento das conquistas dos povos e comunidades tradicionais nas últimas COPs e nesta não foi diferente, pois não basta reconhecer formalmente os povos indígenas e as comunidades locais como destinatários dos benefícios - é necessário criar mecanismos capazes de viabilizar o acesso efetivo aos recursos, considerando as particularidades de cada contexto e evitando que barreiras burocráticas inviabilizem sua participação.

Sempre bom lembrar que a criação do Fundo Cali buscou ser uma das principais fontes de renda para o atingimento das metas do Global Biodiversity Framework (GBF) e o fortalecimento dos povos automaticamente gera resultado para o atingimento das metas, dada a conexão umbilical existente entre povos e floresta.

5. Bancos de dados, transparência e origem das sequências digitais

Outro eixo que avançou trata da acessibilidade e da governança dos bancos de dados que disponibilizam informações de sequências digitais.

O objetivo é preservar o acesso público às informações científicas, mas ampliar a transparência e a responsabilização sobre sua origem e gestão. Os países convidaram os operadores de bancos de dados a informar como estão implementando as disposições da decisão 16/2, inclusive quanto à disponibilização, quando conhecida, da informação sobre o país de origem do recurso genético do qual a sequência foi derivada.

Também são convidados os governos que financiam, patrocinam ou hospedam bancos de dados a apresentar informações sobre as medidas adotadas para promover a implementação progressiva das regras aplicáveis.

Há um longo caminho para a discussão sobre a rastreabilidade da DSI. A implementação dependerá da qualidade dos dados disponíveis, da colaboração dos operadores de bancos de dados e da capacidade de tornar essas informações úteis para a governança do mecanismo.

6. Reflexões e riscos na ausência de convergência regulatória em DSI

A COP17 representa um avanço bem relevante, mas não encerra o debate sobre a repartição de benefícios pelo uso de DSI via Fundo Cali⁷.

Permanecem pendentes, como exposto acima, a definição de eventuais modalidades adicionais de contribuição, a delimitação mais precisa do uso direto e indireto de DSI, o aperfeiçoamento dos critérios de distribuição dos recursos, a consolidação dos efeitos jurídicos dos certificados e a operacionalização dos benefícios não monetários.

Imagine uma empresa multinacional de biotecnologia que utiliza sequências digitais disponíveis em bases de dados internacionais. Esta mesma empresa desenvolve uma tecnologia ou produto em determinado país, mantém patentes e outros ativos de propriedade intelectual em outra jurisdição e realiza sua fabricação e comercialização em diferentes mercados. Essa estrutura pode estar sujeira a regimes nacionais de acesso e repartição de benefícios distintos. Na ausência de maior convergência regulatória e de clareza sobre a relação entre o mecanismo multilateral e as legislações nacionais, podem surgir assimetrias relevantes nos custos e nas obrigações aplicáveis a operações semelhantes.

Empresas poderão, então, considerar esses fatores na organização de suas atividades de p&d, na estruturação de suas operações internacionais e na escolha das jurisdições em que determinados negócios serão realizados. É nesse contexto que surge o risco de regulatory arbitrage e, potencialmente, de jurisdiction shopping: a busca por jurisdições que ofereçam condições regulatórias e econômicas mais favoráveis em matéria de repartição de benefícios. Esse movimento pode, inclusive, estimular uma competição regulatória indesejada entre países interessados em atrair empresas, investimentos ou contribuições. O problema merece atenção pois o mecanismo multilateral foi concebido justamente para permitir a repartição de benefícios em um contexto no qual as sequências são acessadas e reutilizada globalmente, muitas vezes sem que cada utilização possa ser vinculada, de maneira simples, a uma transação individual com o país de origem. Se a fragmentação regulatória permitir que a escolha da jurisdição determine, de maneira relevante, o nível de exposição às obrigações de repartição, parte da finalidade de coordenação do Fundo Cali poderá ficar comprometida.

Conclusão

O momento recomenda acompanhamento ativo das discussões e avaliação dos possíveis impactos de cada alternativa regulatória. É importante compreender se e como suas atividades utilizam DSI, identificar a relevância desse uso nas cadeias de pesquisa e desenvolvimento e acompanhar a evolução das regras de contribuição e certificação.

Para o Brasil, o desafio é duplo. De um lado, é necessário assegurar que o mecanismo produza benefícios concretos para a conservação da biodiversidade, para os povos indígenas e as comunidades locais e para o desenvolvimento científico e tecnológico. De outro, é importante que a implementação seja economicamente proporcional, juridicamente previsível e coerente com os regimes nacionais de acesso e repartição de benefícios. O alcance das contribuições continuará dependente das modalidades do mecanismo, das medidas adotadas pelas Partes e das definições ainda em desenvolvimento.

A COP17 avançou na construção de instrumentos: certificados transitórios, critérios excepcionais para a alocação inicial de recursos, desenvolvimento de uma metodologia de distribuição, aprofundamento das modalidades de contribuição, fortalecimento dos benefícios não monetários e revisão da governança.

O passo seguinte será transformar esses avanços em regras suficientemente claras, transparentes e aplicáveis. A COP18 deverá desempenhar papel decisivo nessa trajetória, especialmente na definição da metodologia de alocação, na revisão da efetividade do mecanismo e no exame das recomendações que serão produzidas nos próximos dois anos.

O desafio não é apenas arrecadar recursos. É construir um sistema capaz de converter o valor econômico gerado pelo uso de informações genéticas em benefícios concretos para a conservação da biodiversidade e para aqueles que historicamente contribuíram para sua manutenção. Sua efetividade dependerá não apenas da capacidade de arrecadação e distribuição, mas também da coerência entre o mecanismo multilateral e os regimes nacionais, evitando que a fragmentação regulatória produza incentivos contrários à repartição justa e equitativa de benefícios.

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1. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/419438/resultado-envolvendo-reparticao-de-beneficio-por-uso-dsi-cop16-cali.

2. Para entidades de setores indicados que atendam a pelo menos dois dos três critérios econômicos previstos - vendas anuais superiores a US$ 50 milhões, lucro superior a US$ 5 milhões ou ativos totais superiores a US$ 20 milhões - foram definidos parâmetros indicativos de contribuição de 0,1 % da receita líquida anual ou 1% da receita bruta anual. O mecanismo também contemplou a repartição de benefícios não monetária.

3. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/422760/o-novo-mecanismo-multilateral-de-reparticao-de-beneficios-para-dsi.

4. A repartição de benefícios não se limita à transferência de recursos financeiros. A COP17 reafirmou a necessidade de desenvolver instrumentos para implementação dos benefícios não monetários. Para avançar, estão previstos o levantamento de experiências existentes, a identificação de lacunas de capacidade e o desenvolvimento de métodos para monitoramento. O trabalho deverá considerar, entre outros aspectos, o acesso à DSI, a capacidade de gerar e utilizar dados, a cooperação científica e tecnológica, a transferência de tecnologia e o fortalecimento de capacidades nacionais – importante destacar que os benefícios não monetários complementam, mas não substituem, a repartição monetária realizada por meio do Fundo Cali, conforme decidido pelos países em Yerevant.

5. Limitada sua aplicação à DSI abrangida pelo mecanismo multilateral, ou seja, a emissão do certificado não estabelece, por si só, uma dispensa de obrigações decorrentes de outros regimes jurídicos.

6. O GEF Benefits Index for Biodiversity (GBI-BD) é um indicador técnico utilizado para comparar o potencial relativo dos países de gerar benefícios ambientais globais por meio da conservação da biodiversidade e busca medir: a) espécies presentes no território: a representação da diversidade de espécies do país nos conjuntos de dados utilizados; b) grau de ameaça: a situação de conservação das espécies, considerando o risco a que estão sujeitas e c) diversidade de habitats: a variedade de tipos de habitats e ambientes naturais presentes no país. O indicador é composto e normalizado em uma escala de 0 a 100: quanto maior a pontuação, maior o potencial relativo de biodiversidade reconhecido pela metodologia. Em princípio, o Brasil tem características que podem favorecer uma pontuação elevada: grande diversidade de espécies, numerosos ambientes terrestres e de água doce, ecossistemas marinhos e ecossistemas de importância global.

7. Lembrando que o mecanismo multilateral foi concebido justamente para permitir a repartição de benefícios em um contexto no qual as sequências são acessadas e reutilizadas globalmente, muitas vezes sem que cada utilização possa ser vinculada, de maneira simples, a uma transação individual com o país de origem.