Universalidade orçamentária e a despesa que não aparece

Um programa estatal de poupança para estudantes foi pago durante meses com recursos de fundos privados geridos pela União, fora do orçamento e fora da meta fiscal. O Tribunal de Contas corrigiu o caso. O mecanismo que permitiu o desvio continua disponível para qualquer programa, de qualquer governo, e fechá-lo depende de uma regra simples na LDO.

O programa paga uma poupança a estudantes de baixa renda que permanecem no ensino médio. A ideia é boa. Reduzir a evasão escolar é uma das poucas políticas sobre as quais há consenso entre pessoas que discordam de quase tudo. Não escrevo contra o programa. Escrevo sobre o modo como ele foi financiado em seus primeiros anos, porque esse modo ilustra uma tentação permanente da administração brasileira. A tentação de fazer o gasto sem mostrar o gasto.

Em fevereiro de 2025, o TCU julgou o processo TC 024.312/24-0, relatado pelo ministro Augusto Nardes, e proferiu o acórdão 297/25. O Tribunal verificou que o programa vinha sendo executado com recursos de fundos privados geridos pela União, transferidos a um fundo de incentivo criado para o programa, sem que os valores transitassem pelo orçamento fiscal. Os pagamentos aos estudantes eram feitos. A despesa era real. Mas ela não aparecia na lei orçamentária, não era contada para a meta de resultado primário e não se submetia aos limites do arcabouço fiscal. O Tribunal determinou que o Executivo passasse a incluir os valores no orçamento, e o crédito necessário foi depois enviado ao Congresso.

A história terminou bem, no sentido de que a despesa voltou para onde deveria estar. Mas o episódio merece ser lembrado pelo que revela sobre a estrutura do problema.

A Constituição, no art. 165, exige que a lei orçamentária compreenda todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração. É o princípio da universalidade. A razão é simples. O orçamento é o lugar onde a sociedade, por meio de seus representantes, decide quanto gastar e em quê. Uma despesa que não passa pelo orçamento é uma despesa que não foi decidida pela sociedade. Foi decidida por alguém em nome dela, sem a formalidade que a Constituição considera essencial.

O caso mostra que a universalidade pode ser contornada sem fraude. Não houve desvio. Houve uma engenharia de fundos que permitia pagar a despesa sem registrá-la como despesa primária. Cada passo tinha fundamento legal. O conjunto não tinha fundamento constitucional. E o resultado era uma meta fiscal que parecia cumprida com uma despesa a menos do que a efetivamente realizada.

Chamo isso de déficit de compreensão republicana. A informação sobre o programa era pública. O número de estudantes e o valor pago a cada um eram conhecidos. O que a sociedade não conseguia ver era o custo do programa dentro da conta geral da União.

Por que isso importa, se o programa é bom e os estudantes receberam? Por três razões.

A primeira é que o orçamento paralelo, uma vez aceito, serve a qualquer finalidade. O instrumento que financia uma boa política hoje financia uma política ruim amanhã. A universalidade não existe para proteger as boas políticas das más. Existe para garantir que todas sejam decididas pelo mesmo caminho e medidas pela mesma régua.

James Buchanan e Richard Wagner descreveram esse risco em Democracy in Deficit, de 1977. Quando o custo de uma política pode ser separado da sua decisão, a tendência é escolher o benefício visível e esconder o encargo, porque é assim que se ganha apoio sem perder votos. Chamaram isso de ilusão fiscal. O remédio que propuseram não foi confiar em governantes melhores. Foi impor regras que obriguem o custo a aparecer no mesmo lugar e no mesmo momento em que o benefício é prometido. O orçamento é essa regra. O orçamento paralelo é a forma de contorná-la.

A segunda é que a meta fiscal é a promessa que o país faz a seus credores e a seus contribuintes. Uma meta cumprida com despesas fora do orçamento é uma promessa cumprida apenas na aparência. O mercado percebe, cedo ou tarde, e cobra na taxa de juros. O custo recai sobre todos, inclusive sobre os estudantes que o programa pretendia ajudar.

A terceira é que o arcabouço fiscal limita o crescimento da despesa primária. Uma despesa que não é contada como primária não consome o limite. O orçamento paralelo é a válvula de escape da regra fiscal. Toda regra fiscal tem a sua, e a história brasileira é uma coleção de válvulas abertas em nome de boas causas, por governos de todas as orientações.

O Tribunal cumpriu sua função. O Congresso cumpriu a sua. Mas o mecanismo continua à disposição. Os fundos privados geridos pela União continuam existindo, e nada impede que outro programa seja financiado da mesma forma, até que outro acórdão o alcance.

O tema tem atualidade. Em outubro de 2026 foi anunciada a intenção de criar uma versão universitária do programa, com bolsa mensal e valor adicional ao fim de cada ano letivo, para estudantes de universidades públicas e beneficiários do Prouni. Qualquer ampliação, venha de quem vier, deverá trazer desde o início as informações cuja ausência o Tribunal de Contas censurou no programa original. A fonte de custeio, o impacto anual e a confirmação de que a despesa passará pelo orçamento e pela meta. Essa exigência vale para este e para qualquer outro programa, de qualquer governo.

O que proponho é que a lei de diretrizes orçamentárias passe a exigir, de modo expresso, que qualquer transferência de fundos privados geridos pela União para finalidades de política pública seja registrada como despesa primária no exercício em que ocorrer, independentemente da natureza jurídica do fundo intermediário. É uma regra de uma frase. Fecha a válvula antes que ela seja usada de novo.

Os estudantes atendidos merecem o programa. Os contribuintes merecem saber quanto ele custa. As duas coisas não são incompatíveis. São a mesma coisa vista de lados diferentes da República.