São Paulo dá passo a frente na instituição de uma política de solução de conflitos em infraestrutura estadual: Consenso-SP

Em 4 de novembro de 2026, o Governo do Estado de São Paulo, por meio da Secretaria de Parcerias em Investimento - SPI, comunicou a submissão da consulta pública SPI 006/26¹ para colher sugestões e contribuições sobre a instituição da Política Estadual de Solução Consensual de Controvérsias em Contratos de Parceria, incluindo um modelo de renegociação contratual com processo competitivo de mercado. O prazo para o envio de contribuições vai até o dia 19 de novembro de 2026, passível de prorrogação.

A iniciativa é declaradamente inspirada na experiência federal da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos - SecexConsenso, instituída no âmbito do TCU, em 2022. A SecexConsenso vem se mostrando exitosa como uma medida alternativa para solução de conflitos complexos envolvendo infraestrutura relevante do país, tanto que já homologou 27 repactuações contratuais em infraestrutura, como, por exemplo, o Aeroporto do Galeão, no Rio de Janeiro, rodovias federais etc.²

O modelo paulista envolve a criação de uma política ampla e estruturada de solução de conflitos em infraestrutura estadual. Entretanto, não se trata de mera reprodução daquele modelo federal. As diferenças são sensíveis e revelam um amadurecimento da concepção de consensualidade na Administração.

A premissa da proposta é conhecida de quem atua com concessões. Contratos de 20 a 30 anos são naturalmente incompletos e, com o tempo, acumulam passivos, investimentos que deixaram de refletir as necessidades atuais e matrizes de risco defasadas. Os conflitos oriundos desses contratos de parcerias são complexos, que não se resumem a pontuais inadimplementos contratuais, contudo, a solução das divergências muitas vezes esbarra em falta de diálogo institucional, múltiplas competências e ausência de procedimento específico e regulamentado.

A nota técnica que acompanha a consulta pública SPI 006/26 indica que os acordos firmados pelo Estado não contam com rito, prazos ou papéis predefinidos, e que as agências reguladoras envolvidas e a Procuradoria-Geral do Estado - PGE se manifestam pontualmente, sobre propostas já concebidas. É esse cenário que a Consulta Pública propõe organizar.

A proposta organiza a política estadual de Solução Consensual de Controvérsias em Contratos de Parceria em quatro eixos.

O primeiro é a estrutura de governança, com a proposta de criação da Câmara Permanente de Solução Consensual de Controvérsias em Contratos de Parceria - Consenso-SP, coordenada pela SPI e integrada pelas Agências Reguladoras, como Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo - ARTESP, Agência Reguladora e Serviços Públicos do Estado de São Paulo - ARSESP, Agência de Águas do Estado de São Paulo - SP Águas, e PGE, e com comitês de negociação temporários designados para cada caso. Convém observar que o TCE/SP não integra a Consenso-SP, guardando coerência com a prática paulista que relega à Corte de Contas o controle posterior de editais de concessão.

A criação de Câmaras de resolução de conflitos públicos já conta com previsão no art. 32, da lei 13.140, de 26 de junho de 2015, mas a concretização desses órgãos ainda se mostrava muito tímida.

O segundo é o procedimento, que se instaura a pedido do parceiro privado e percorre cinco etapas: pedido, admissão, negociação, análise e decisão. A agência reguladora é responsável pela análise técnica, a PGE pelo controle de legalidade e o Poder Concedente pela decisão de mérito. O TCE/SP, por não integrar a Consenso-SP, não participa desse procedimento, muito embora seja oficiado do trâmite.

O terceiro eixo diz respeito aos mecanismos de solução consensual: acordo saneador de passivos, prorrogação antecipada, relicitação e renegociação. Todos devem observar os seguintes requisitos: (i) adequação técnica e jurídica; (ii) vantajosidade para a Administração; e (iii) definição do destino dos processos administrativos, judiciais e arbitrais em curso.

E, por fim, o quarto e mais inovador eixo é a disciplina da renegociação contratual. Nela, o Estado remodela o contrato, a concessionária apresenta oferta final e vinculante, com vantagens adicionais para o Estado, e o contrato renegociado é submetido a leilão público. Desse leilão não podem participar o controlador da concessionária e tampouco as pessoas jurídicas de seu grupo econômico. Havendo proposta superior, o contrato ou o controle da concessionária é transferido ao vencedor, que paga aos acionistas atuais o valor apurado em haveres e deveres, com base no valor presente líquido do contrato vigente, e destina ao Estado eventual ágio. Não havendo proponentes, a concessionária incumbente permanece à frente do contrato renegociado, vinculada às condições e às vantagens econômicas apresentadas em sua oferta final. Em qualquer dos cenários, preserva-se a continuidade da concessão.

A vedação à participação do incumbente é a diferença mais visível em relação ao modelo federal, em que a concessionária atual pode disputar o leilão. Segundo a SPI, o objetivo é desestimular comportamento oportunista: a melhor oferta deve vir durante a renegociação e não no certame.

Há, ainda, outra diferença relevante: quem conduz a negociação. Na SecexConsenso, a negociação ocorre dentro do próprio órgão de controle, e o Plenário do TCU homologa o acordo. A constitucionalidade desse modelo é objeto da ADPF 1.183, atualmente em julgamento no STF³.

Os críticos questionam se a Constituição Federal atribui ao TCU a mediação e a homologação prévia de ajustes da Administração, cuja vantajosidade seria juízo próprio da função administrativa⁴. Os defensores respondem que a função exercida pelo TCU no controle externo é, segundo o próprio STF, administrativa, e não jurisdicional, e que sua participação é facultativa e não deliberativa, sem substituir a discricionariedade do gestor⁵.

São Paulo optou pela separação. A Consenso-SP é estrutura do Poder Executivo, e o TCE/SP atua apenas a posteriori⁶, sobre a instrução documentada⁷. É o que Juliana Palma já propunha em 2010: o controle dos acordos deve deslocar o foco “do ato final para o processo administrativo”, sem substituir a decisão consensual⁸. Sem embargo disso, a mesma autora apontou a demanda repressiva dos órgãos de controle, “como o Tribunal de Contas”, entre os principais entraves à consensualidade⁹.

Se o receio do gestor vem do controlador, a adesão à SecexConsenso se explica. Resta saber se a instrução documentada, sem aval prévio do TCE/SP, dará ao gestor paulista segurança suficiente para negociar.

O mesmo vale para o teste de mercado. Na esfera federal, três das cinco disputas rodoviárias não tiveram concorrentes¹⁰. Se o leilão paulista ficar sem participantes, o resultado dependerá inteiramente da qualidade da negociação. E Palma advertia que, na prática, a negociação tende a se verticalizar “na figura da autoridade pública”, aproximando o acordo de um contrato de adesão¹¹. Para que o modelo funcione, a etapa negocial terá de ser negociação de fato, e não mera adesão ao contrato remodelado pelo Estado.

A nota técnica que acompanha a consulta pública SPI 006/26 ressalta a relevância da participação social na construção dessa Política de Solução Consensual de Conflitos. Afinal, o ato normativo, com força vinculante, pode e deve contar com percepções de todos os atores envolvidos na infraestrutura, desde usuários, concessionárias, agências reguladoras, procuradorias etc. O diálogo é fundamental para colher visões e posições contributivas.

O Estado de São Paulo desponta nos níveis de infraestrutura em relação aos demais Estados e novamente revela seu pioneirismo com a consulta pública SPI 006/26.

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1. SÃO PAULO (Estado). Secretaria de Parcerias em Investimentos. Consulta Pública SPI Nº 006/2026 e respectiva Nota Técnica (Processo SEI 021.00001454/2026-42). Disponível em https://www.parceriaseminvestimentos.sp.gov.br/sec-parcerias-investimentos/transparencia/participacao_social/audiencias_e_consultas_publicas.

2. RITTNER, Daniel. Governo de SP propõe câmara de solução consensual para concessões estaduais. CNN Brasil, 4/11/2026. Disponível em https://www.cnnbrasil.com.br/infra/governo-de-sp-cria-camara-de-solucao-consensual-para-concessoes-estaduais/.

3. STF, ADPF 1.183, Rel. Min. Edson Fachin. O julgamento foi retomado na sessão plenária de 05/11/2026 e novamente suspenso por pedido de vista do Min. Dias Toffoli.

4. Os pontos são formulados pelos autores como questionamentos a serem enfrentados pelo STF no julgamento da ADPF 1.183, e não como tomada de posição, com a ressalva expressa de que a discussão “não é uma oposição geral a consensos em si”. Cf. SUNDFELD, Carlos Ari; ROSILHO, André. Mediação e homologação do TCU em ajustes administrativos é constitucional?

5. OLIVEIRA, Gustavo Justino de; PEREIRA, Eduardo Martins. A constitucionalidade da SecexConsenso em pauta no Supremo; ZAMBÃO, Rodrigo. ADPF 1183, Secex-Consenso e o risco de retrocesso institucional; JUSTEN FILHO, Marçal. O consensualismo é consenso: em defesa da SECEXConsenso. Migalhas, 11/07/2024. Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/411026/o-consensualismo-e-consenso-em-defesa-da-secexconsenso.

6. A escolha destoa do movimento recente do sistema de controle. Inspirados na SecexConsenso, os Tribunais de Contas de Mato Grosso, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco e Sergipe regulamentaram unidades próprias de solução consensual, e a Atricon e o Instituto Rui Barbosa instituíram, pela Portaria Conjunta 10, de 28/11/2025, a Rede Consenso do Sistema Tribunais de Contas, destinada a “promover, apoiar e consolidar o modelo de consensualismo nos Tribunais de Contas” (PALHUCA, Gabriela Silvério. STF e a ADPF 1183: Consensualidade nos Tribunais de Contas. Migalhas, 12/03/2026. Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/451589/stf-e-a-adpf-1183-consensualidade-nos-tribunais-de-contas).

7. Itens 4.14, 4.23 e 4.26 da Nota Técnica.

8. PALMA, Juliana Bonacorsi de. Atuação administrativa consensual: estudo dos acordos substitutivos no processo administrativo sancionador. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2010, p. 293 e 300.

9. Ibidem, p. 304.

10. Item 3.18 da Nota Técnica.

11. PALMA, op. cit., p. 311.