Prescrição intercorrente no processo administrativo ambiental após o Tema 1.294/STJ

1. Introdução

Não é incomum que profissionais da advocacia - mesmo os experientes em contencioso - hesitem diante de um processo administrativo sancionador ambiental paralisado há anos.

A dúvida costuma ser a mesma: há prescrição intercorrente aplicável ao caso? Em caso afirmativo, qual a legislação incidente? Qual é o prazo prescricional? Qual é o termo inicial? Existem causas suspensivas ou interruptivas? E, sobretudo, como sustentar essa tese de forma tecnicamente segura?

A resposta a essas indagações possui enorme relevância prática, pois o reconhecimento da prescrição pode impedir o prosseguimento da persecução administrativa sancionadora e a constituição definitiva da multa.

A escassez de material qualificado sobre o tema, contudo, não é acidental. Diferentemente da prescrição executiva - tributária ou civil -, que conta com disciplina relativamente mais uniforme, a prescrição no processo administrativo sancionador ambiental apresenta particularidades normativas e jurisprudenciais que tornam sua aplicação especialmente complexa. Não raras vezes, precedentes aparentemente favoráveis, quando examinados à luz de seus fundamentos e do regime jurídico aplicável, revelam-se inadequados ao caso concreto, comprometendo a consistência da tese defensiva.

Daí a finalidade deste artigo: contribuir para uma melhor compreensão da prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental, mediante o exame de seus fundamentos normativos, das particularidades de sua aplicação e dos reflexos do julgamento do Tema repetitivo 1.294/STJ, em dezembro de 2025.

Cumpre esclarecer, desde logo, que o objeto deste estudo se restringe exclusivamente à prescrição intercorrente. Embora parte da doutrina a classifique como modalidade da prescrição da pretensão punitiva, aqui ela será examinada, para fins didáticos, como aquela decorrente da paralisação do processo sancionador já instaurado. A prescrição da pretensão punitiva - compreendida, para os fins deste estudo, como aquela relacionada ao prazo para o próprio exercício do poder sancionador - fica reservada para outra oportunidade.

Tampouco integra o objeto desta análise a pretensão de reparação civil do dano ambiental, cuja imprescritibilidade foi reconhecida pelo STF, (Tema 999), inclusive quanto à pretensão executória, sendo inaplicável a prescrição intercorrente na execução, ainda que a obrigação tenha sido convertida em indenização por perdas e danos (Tema 1.194).

2. A identificação do ente sancionador: A premissa que governa toda a análise

A multa ambiental constitui crédito de natureza não tributária, pois decorre da prática de ilícito administrativo: é sanção, e não tributo, nos termos do art. 3º do Código Tributário Nacional.

Por essa razão, não se submete ao regime prescricional do CTN - o qual sequer prevê a prescrição no curso do processo administrativo para créditos tributários -, tampouco às disposições do CC. Embora sua cobrança judicial seja regida pela lei 6.830/1980 (lei de execução fiscal), esse diploma não disciplina a prescrição durante a tramitação do processo administrativo sancionador.

Nesses casos, a prescrição é matéria de direito administrativo, ligada à autonomia de cada ente para disciplinar o próprio processo sancionador (arts. 18, 23, VI e VII, 25 e 30 da CF/88). Por isso, o regime aplicável é o da lei do ente que lavrou o auto e conduz o processo.

Daí a premissa central deste estudo: a prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental somente poderá ser reconhecida se houver previsão em lei editada pelo próprio ente sancionador.

Como a prescrição extingue a pretensão estatal em razão do decurso do tempo, sua disciplina - compreendendo prazos, termo inicial, causas interruptivas e suspensivas - exige previsão legal específica, não admitindo interpretação extensiva nem aplicação analógica, conforme entendimento consolidado pelo STJ.

A identificação do ente sancionador assume especial relevância diante da coexistência de diferentes regimes normativos e das controvérsias acerca da possibilidade de aplicação subsidiária ou analógica de diplomas federais aos processos administrativos estaduais e municipais, questão diretamente relacionada ao julgamento do Tema repetitivo 1.294/STJ, examinado adiante.

Em outras palavras, a definição do ente sancionador não é mero dado formal, mas elemento estruturante da própria tese jurídica. É ele que permitirá identificar a legislação efetivamente aplicável e verificar se existe suporte normativo apto a autorizar - ou não - o reconhecimento da prescrição no caso concreto.

A partir dessa identificação, torna-se igualmente indispensável verificar, à luz da legislação vigente ao tempo dos fatos, se o ente federativo já possuía disciplina legal sobre a prescrição, qual o prazo aplicável, o termo inicial e as hipóteses legais de suspensão e interrupção. Trata-se de cautela essencial, pois a prescrição somente pode incidir a partir da entrada em vigor da lei que a instituiu, sendo juridicamente inviável projetar seus efeitos sobre período em que inexistia previsão normativa - daí a importância de consultar o texto legal em sua redação histórica.

Também se impõe o acompanhamento permanente da evolução legislativa, sobretudo nos entes federativos que ainda não dispõem de disciplina específica sobre a matéria, pois a edição de novo diploma normativo pode modificar substancialmente o regime jurídico aplicável.

Fixadas essas premissas, passa-se ao exame do regime da prescrição intercorrente em cada esfera federativa: a federal, que a disciplina expressamente; a estadual e a municipal, diretamente afetadas pelo Tema repetitivo 1.294/STJ; e a distrital.

2.1 A prescrição intercorrente no âmbito federal

No plano federal, a matéria é disciplinada pela lei federal 9.873, de 23 de novembro de 1999, cuja regra é reproduzida, para as infrações ambientais, pelo art. 21 do decreto 6.514, de 22 de julho de 2008 - regulamento do Capítulo VI da lei 9.605/1998.

O art. 21, § 2º, do decreto 6.514/08 prevê a prescrição decorrente da paralisação administrativa superior a três anos, distinta do prazo quinquenal da pretensão punitiva previsto no caput.

O regime jurídico federal pode ser sintetizado nos seguintes pontos:

1. Prazo prescricional de cinco anos para o exercício da pretensão punitiva (art. 21, caput);
2. Instauração da ação administrativa com a lavratura do auto de infração (art. 21, § 1º);
3. Prescrição pela paralisação do processo por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho (art. 21, § 2º);
4. Aplicação dos prazos prescricionais previstos na legislação penal para a prescrição do caput do art. 21, quando a infração administrativa também constituir crime (art. 21, § 3º);
5. Regra de independência entre sanção administrativa e reparação ambiental, estabelecendo que a prescrição da pretensão punitiva não afasta a obrigação de reparar o dano ambiental (art. 21, §4º); e
6. Causas interruptivas da prescrição, como recebimento do auto de infração ou a cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e decisão condenatória recorrível (art. 22).

Observe-se que o decreto 6.514/08 não emprega a expressão "prescrição intercorrente". Essa terminologia resulta de construção doutrinária e jurisprudencial destinada a identificar a hipótese prevista no art. 21, § 2º.

2.2 A prescrição intercorrente nos Estados e municípios: O Tema repetitivo 1.294/STJ e a virada jurisprudencial

É no âmbito dos Estados e Municípios que a insegurança prática mais se manifesta - e é também aqui que ocorreu, em dezembro de 2025, a mudança jurisprudencial mais relevante dos últimos anos sobre o tema.

2.2.1 Da aplicação analógica à exigência de lei específica

Durante muitos anos, diante da ausência de legislação estadual específica - ou municipal -, parte da jurisprudência admitia, por analogia, a aplicação da lei federal 9.873/1999 ou, subsidiariamente, do decreto 20.910/1932 - que regula a prescrição quinquenal das dívidas passivas da União, dos Estados e dos municípios - para fundamentar a prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental.

Essa construção, no entanto, jamais se consolidou de forma pacífica. O STJ já vinha afirmando que a lei 9.873/1999 possuía âmbito de incidência restrito à Administração Pública Federal, não sendo aplicável, nem por analogia, aos processos administrativos estaduais e municipais. Tal orientação podia ser extraída dos fundamentos adotados nos julgamentos dos recursos especiais representativos 1.112.577/SP (Temas 146 e 147/STJ) e 1.115.078/RS (Tema 328/STJ), bem como, mais recentemente, do julgamento do REsp. 2.147.578/SP, representativo da controvérsia que deu origem ao Tema 1.293/STJ.

Restava, entretanto, a controvérsia acerca da possibilidade de utilização subsidiária do decreto 20.910/1932.

2.2.2 O Tema repetitivo 1.294/STJ

A questão - se, ao menos, o decreto 20.910/1932 poderia servir de fundamento subsidiário - foi definitivamente solucionada em dezembro de 2025, pela primeira seção do STJ, no julgamento do Tema repetitivo 1.294 (REsp 2.002.589/PR e REsp 2.137.071/MG), ao firmar a seguinte tese:

O decreto 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia.

O fundamento é simples: o decreto 20.910/1932 não trata da prescrição durante a tramitação do processo administrativo.

Vejamos extrato do julgado:

O Poder Judiciário não deve, por interpretação extensiva, impor aos estados e municípios a aplicação da prescrição intercorrente prevista na lei 9.873/1999, que não os abrange, e nem recorrer ao decreto 20.910/1932, que não trata expressamente do tema, como fonte normativa para criá-la por analogia.

Assim, na ausência de lei local que estabeleça o regime prescricional aplicável ao processo administrativo sancionador, não compete ao Poder Judiciário criar prazos, causas interruptivas ou marcos iniciais por analogia ou interpretação extensiva, sob pena de usurpar a função normativa atribuída ao Poder Legislativo e comprometer a autonomia dos estados e municípios, esvaziando a eficácia do princípio da separação dos poderes. (STJ, primeira seção, tema repetitivo 1.294, relator ministro Afrânio Vilela, j. 10/12/25 - grifo nosso).

Embora o próprio relator do Tema 1.294, ministro Afrânio Vilela, tenha recomendado a adoção de mecanismos administrativos destinados a evitar a excessiva duração dos processos, tais orientações possuem natureza meramente administrativa e não suprem a ausência de previsão legal.

2.2.3 Depois do Tema 1.294: A lei local como filtro

À luz do Tema 1.294/STJ, o reconhecimento da prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental, nos âmbitos estadual e municipal, pressupõe legislação específica que discipline a matéria. Em levantamento que realizei, indicou que boa parte dos Estados já dispõe de disciplina própria, enquanto outros ainda permanecem sem qualquer previsão legal.

Entretanto, um cuidado: a mera existência de legislação estadual, municipal ou distrital, não autoriza, por si só, o reconhecimento da prescrição intercorrente. Há diplomas que disciplinam apenas a prescrição da pretensão punitiva, sem prever a prescrição pela paralisação do processo administrativo como causa extintiva da pretensão sancionatória, como é o caso, por exemplo, do Distrito Federal.

Assim, a identificação da legislação específica constitui apenas o primeiro passo, sendo indispensável examinar seu conteúdo, vigência e aplicabilidade ao caso concreto.

Nos municípios, a verificação exige cautela adicional, pois nem todos os portais mantêm suas bases legislativas devidamente atualizadas.

2.3 O Distrito Federal

No âmbito do Distrito Federal, a matéria é regida pela lei distrital 41/1989 (art. 65) e pelo decreto distrital 37.506/16 (arts. 26 e 27), que fixam prazo de cinco anos para a pretensão punitiva, com causas interruptivas similares às do regime federal.

O ponto de maior controvérsia é que nenhum dos dois diplomas prevê, de forma expressa, a prescrição intercorrente propriamente dita.

O art. 65, §2º, da lei distrital limita-se a estabelecer que "não corre o prazo prescricional enquanto houver processo administrativo pendente de decisão" - o que, na leitura predominante do TJ/DFT, afasta (e não reconhece) a prescrição intercorrente.

3. Nem todo ato administrativo interrompe a prescrição

Como visto, o núcleo da prescrição intercorrente no processo administrativo é a paralisação do processo já instaurado, pendente de julgamento ou despacho.

Como a prescrição intercorrente é aferida a partir dos atos praticados ao longo da tramitação do processo, é preciso atenção: nem toda movimentação administrativa possui aptidão para interromper o curso do prazo prescricional.

O próprio decreto 6.514/08 refere em seu art. 22, parágrafo único, dispõe “considera-se ato inequívoco da administração, para o efeito do que dispõe o inciso II, aqueles que impliquem instrução do processo”.

A mesma lógica tem sido adotada por legislações estaduais e pela própria jurisprudência, que afasta o efeito interruptivo de despachos de mero expediente, comunicações internas e certidões de movimentação processual, exigindo atos concretamente voltados ao impulso e à instrução do procedimento.

Nesse sentido: TJ/MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10352463620208110041, relator.: MARCIO VIDAL, data de julgamento: 2/6/26, terceira câmara de Direito Público e Coletivo, data de publicação: 08/06/2026; TRF-1 - AC: 00010822120174013908, relator.: DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS, data de julgamento: 26/4/23, 7ª turma, data de publicação: PJe 26/4/23 PAG PJe 26/04/2023 PAG; TRF-4 - AC: 50000094420184047000 PR, relator.: ANTÔNIO CÉSAR BOCHENEK, data de julgamento: 28/5/25, 12ª turma, data de publicação: 29/5/25.

4. Considerações finais

Como se vê, a prescrição no processo administrativo sancionador ambiental é, ao mesmo tempo, um instituto simples em sua lógica - perda da pretensão pelo decurso do tempo e pela inércia administrativa - e complexo em sua aplicação, por depender da disciplina normativa própria de cada ente federativo, hoje submetida a um standard rígido de legalidade estrita, definitivamente consolidado pelo STJ no tema repetitivo 1.294.

Nos entes sem disciplina específica, permanecem relevantes os debates sobre eficiência administrativa, segurança jurídica e razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, e art. 37, caput, da Constituição Federal), sem que esses princípios, por si sós, autorizem criar prazo prescricional não previsto em lei.

Como síntese das premissas desenvolvidas neste artigo, sugere-se o seguinte roteiro de análise diante de um processo administrativo sancionador ambiental:

1. Obtenha acesso integral ao processo administrativo. A negativa injustificada de vista ou de fornecimento de cópias pode caracterizar cerceamento de defesa e ensejar a nulidade do procedimento e dos atos dele decorrentes (art. 5º, LV, da Constituição Federal);
2. Identifique o ente sancionador (União, Distrito Federal, Estado ou município), pois é a legislação desse ente que disciplinará a prescrição;
3. Verifique se existe legislação específica desse ente disciplinando a prescrição intercorrente no curso do processo administrativo sancionador ambiental;
4. Confira a vigência da norma ao tempo dos fatos, observando eventual legislação superveniente e regras de transição;
5. Análise, ato por ato, se as movimentações processuais são efetivamente aptas a interromper a prescrição intercorrente - despachos de mero encaminhamento, certidões de controle e ofícios internos, em regra, não interrompem;
6. Não confunda a prescrição intercorrente administrativa com a decadência do tema 324¹/STJ, no âmbito federal, nem com a prescrição para o ajuizamento da execução fiscal (Tema 135²/STJ, de aplicação isonômica a todos os entes).
7. Na ausência de legislação específica, tenha presente que, à luz do Tema repetitivo 1.294/STJ, não é possível suprir a lacuna mediante aplicação analógica da lei 9.873/1999, do decreto 6.514/08 ou do decreto 20.910/1932.

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1. Tema Repetitivo 324/STJ

Tese Firmada

É de cinco anos o prazo decadencial para se constituir o crédito decorrente de infração à legislação administrativa.

2. Tema Repetitivo 135/STJ

Tese Firmada

É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito, com o vencimento do prazo do seu pagamento.