A provável alíquota do IBS e a preservação da arrecadação dos Estados e municípios - Uma avaliação empírica

Contextualização

A reforma tributária brasileira, instituída pela EC 132/23 (BRASIL, 2023) e regulamentada pela LC 214/25 (BRASIL, 2025a), com alterações posteriores, estabelece a substituição progressiva do ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e do ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza pelo IBS - Imposto sobre Bens e Serviços. Essa transformação exige mecanismos capazes de preservar a arrecadação de referência dos estados e municípios, ao mesmo tempo que procura promover maior simplicidade, transparência, neutralidade e eficiência econômica.

A relevância de nossa discussão sobre esse tema fica materializada com a divulgação e aprovação, pelo TCU - Tribunal de Contas da União, da alíquota de referência de 11,3% para a CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços, prevista para 2027, que reacende uma das principais preocupações relacionadas à reforma tributária: a efetiva capacidade do novo sistema de preservar a carga tributária sem comprometer a competitividade das empresas e elevar os custos suportados pelos consumidores, cujas alíquotas podem fazer com que o Brasil tenha uma das maiores alíquotas do IVA - Imposto sobre Valor Agregado (entre 30% e 34%).

O presente artigo analisa a evolução da carga tributária brasileira e da arrecadação dos três níveis de governo entre 2023 e 2025, desenvolve projeções condicionais para 2026 e 2027 e apresenta um modelo econômico-matemático de estimativa da alíquota integral do IBS e de sua progressividade até 2033. A metodologia combina dados históricos oficiais, médias ponderadas, projeções de crescimento, cenários de sensibilidade, fórmulas de arrecadação e análise das regras constitucionais de transição.

O estudo incorpora os valores efetivamente publicados pelo Tesouro Nacional para ICMS e ISS em 2024 e 2025 (BRASIL, 2025b; 2026), distinguindo-os das projeções e das hipóteses adotadas para exercícios futuros. A análise demonstra que a determinação da alíquota integral do IBS depende não apenas da arrecadação dos tributos substituídos, mas também da dimensão da nova base tributável, do aproveitamento de créditos, dos regimes diferenciados, da evolução econômica e dos mecanismos de preservação e distribuição das receitas públicas.

1. Introdução

A reforma tributária brasileira representa uma transformação estrutural da tributação do consumo. A criação de um sistema de Imposto sobre Valor Agregado dual, composto pela CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços, de competência federal, e pelo IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, modifica profundamente a organização do sistema tributário nacional.

A substituição do ICMS e do ISS pelo IBS não constitui apenas uma alteração de competência tributária, envolve a redefinição das bases de incidência, a ampliação da não cumulatividade, a tributação no destino, a revisão dos regimes diferenciados e a criação de novos mecanismos de administração e distribuição das receitas públicas.

Entre os desafios dessa transformação, destaca-se a determinação da alíquota necessária para assegurar a arrecadação de referência dos estados e municípios, sendo, talvez, o ponto relevante de crítica quando da aprovação da reforma tributária pelo Congresso Nacional.

A questão é especialmente relevante porque o IBS substituirá dois impostos com características econômicas e jurídicas distintas. O ICMS apresenta elevada participação na arrecadação estadual, enquanto o ISS constitui importante fonte de financiamento municipal.

O novo imposto terá base de incidência mais ampla, incidindo sobre operações com bens e serviços sob uma lógica de não cumulatividade e da neutralidade tributária.

Entretanto, a ampliação da base tributável não assegura, por si só, a preservação da arrecadação.

A capacidade arrecadatória do IBS dependerá também das alíquotas efetivamente aplicáveis, dos créditos tributários, dos regimes diferenciados, das imunidades, das devoluções e da evolução da atividade econômica (diga-se do PIB e da inflação).

A questão central deste artigo é, portanto: qual será a alíquota economicamente necessária do IBS para preservar a arrecadação de referência dos estados e municípios, considerando a evolução histórica das receitas tributárias e as regras de transição até 2033?

Para responder a esse questionamento, o artigo desenvolve duas etapas complementares: i) a primeira examina a carga tributária e a arrecadação histórica dos entes federativos; ii) a segunda identifica a arrecadação específica dos impostos substituídos, projeta sua evolução e constrói cenários matemáticos para avaliar a provável alíquota integral do IBS e sua progressividade durante a transição.

2. A evolução da carga tributária brasileira entre 2023 e 2026

A carga tributária bruta corresponde à relação entre a arrecadação tributária dos três níveis de governo e o PIB - Produto Interno Bruto.

A fórmula matemática da carga tributária brasileira é

CT=RT/PIBx100

em que:

CT representa a carga tributária no exercício;

RT corresponde à arrecadação tributária total;

PIB representa o Produto Interno Bruto nominal.

A série histórica utilizada neste estudo demonstra crescimento da carga tributária brasileira entre 2023 e 2025.

Tabela 1 - Evolução da carga tributária brasileira (% do PIB)

Esfera de governo	2023	2024	2025	2026
Governo central	19,84%	21,34%	21,60%	A projetar
Estados	8,03%	8,48%	8,38%	A projetar
Municípios	2,39%	2,40%	2,42%	A projetar
Carga total	30,26%	32,22%	32,40%	A projetar

Fonte: Tesouro Nacional. Série revisada utilizada nas avaliações anteriores. Dados de 2025 preliminares.

A carga tributária aumentou aproximadamente 2,14 pontos percentuais do PIB entre 2023 e 2025. Esse movimento não ocorreu de maneira uniforme entre as esferas de governo. A arrecadação estadual foi influenciada por alterações na tributação de combustíveis, pelo comportamento do consumo e pela evolução da atividade econômica. Nos municípios, o desempenho dos serviços e dos tributos patrimoniais contribuiu para a expansão das receitas.

A análise revela que a arrecadação não depende exclusivamente das alíquotas nominais. O crescimento econômico, a inflação, as mudanças legislativas, os benefícios fiscais e a eficiência da administração tributária também influenciam seus resultados.

Consequentemente, a projeção da alíquota do IBS deverá considerar essas variáveis, para evitar a reprodução mecânica dos valores históricos.

3. A arrecadação tributária da União, dos estados e dos municípios

A segunda dimensão do estudo corresponde à evolução da arrecadação nominal.

Tabela 2 - Arrecadação tributária brasileira (R$ bilhões correntes)

Esfera	2023	2024	2025	2026
União	2.180,91	2.513,70	2.750,94	A projetar
Estados	881,34	998,84	1.067,63	A projetar
Municípios	249,04	282,20	308,67	A projetar
Total nacional	3.311,30	3.794,74	4.127,23	A projetar
Estados e municípios	1.130,38	1.281,04	1.376,30	A projetar

Fonte: Tesouro Nacional. Valores históricos preliminares reunidos nas avaliações anteriores.

Os dados indicam que a arrecadação tributária conjunta dos estados e municípios passou de aproximadamente R$ 1,13 trilhão em 2023 para R$ 1,38 trilhão em 2025.

O crescimento nominal acumulado foi de aproximadamente 21,8%.

A taxa de crescimento da arrecadação pode ser calculada pela expressão:

Essa fórmula do crescimento nominal da arrecadação mede quanto a arrecadação aumentou ou diminuiu de um ano para outro. Nela

Rt representa a arrecadação do ano atual;

Rt-1 corresponde à arrecadação do ano anterior;

g representa a taxa percentual de crescimento.

Aplicando-se essa fórmula à arrecadação subnacional, obtém-se crescimento nominal de aproximadamente 13,3% em 2024 e 7,4% em 2025.

Entretanto, esses percentuais não representam crescimento real da arrecadação, pois incluem os efeitos da inflação.

Para obter a variação real, deve-se utilizar a seguinte expressão:

Essa fórmula do crescimento real da arrecadação retira o efeito da inflação do crescimento nominal. Nela

gnominal representa o crescimento nominal em forma decimal;

 corresponde à inflação do período em forma decimal;

greal representa o crescimento descontada a inflação.

Essa distinção será importante para projetar a receita de 2027, evitando que a inflação seja interpretada como expansão real da base tributável.

4. A segunda etapa: a arrecadação efetiva de ICMS e ISS

A análise da arrecadação total dos estados e municípios constitui apenas o ponto de partida. Para estimar a alíquota do IBS, é necessário identificar os valores efetivamente arrecadados pelos impostos que serão substituídos.

O boletim de estimativa da carga tributária bruta do Governo Geral de 2025, publicado pelo Tesouro Nacional (BRASIL, 2026), apresenta a arrecadação discriminada por espécie tributária e esfera de governo.

A partir desses dados, é possível construir uma matriz específica de ICMS e ISS para 2024 e 2025.

Tabela 3 - Arrecadação efetiva de ICMS e ISS (R$ bilhões correntes)

Tributo	2024	2025
ICMS	805,172	858,783
ISS — contas municipais	136,618	150,919
ISS — contas estaduais	3,459	3,844
ISS total identificado	140,077	154,763
ICMS + ISS	945,249	1.013,546

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Boletim de Estimativa da Carga Tributária Bruta do Governo Geral de 2025, tabela 3 (BRASIL, 2026). Valores em R$ bilhões.

Os dados revelam que a arrecadação conjunta dos impostos substituídos superou R$ 1 trilhão em 2025.

A taxa de crescimento nominal entre 2024 e 2025 está representada na seguinte expressão:

Essa fórmula da arrecadação conjunta dos impostos substituídos tem como resultado um indicador relevante para a construção das projeções de 2026 e 2027.

Entretanto, a arrecadação histórica de ICMS e ISS não corresponde automaticamente à receita de referência utilizada na metodologia legal de fixação da alíquota do IBS.

A legislação estabelece critérios específicos de calibragem, incluindo ajustes relacionados à arrecadação e à transição.

Assim, o valor de R$ 1,014 trilhão constitui uma referência econômica inicial, e não a receita legal definitiva que deverá ser preservada.

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