Integração dos serviços de drenagem urbana aos contratos de água e esgoto: Pode ser a próxima fronteira do saneamento?

A lei 14.026/20 (Novo Marco do Saneamento) estabeleceu metas de universalização, fortaleceu o papel normativo da ANA - Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico e condicionou o acesso a recursos federais à regionalização dos serviços. A lei 11.445/07 já incluía, desde a redação original, a limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e a DMAPU - Drenagem e Manejo de Águas Pluviais Urbanas no conceito de saneamento básico, e o Novo Marco submeteu esses serviços ao novo regime de regulação e regionalização. Um desdobramento pouco debatido, mas de grande relevância prática, é a possibilidade de integrar a DMAPU aos contratos de saneamento, tema deste artigo.

Os serviços de drenagem receberam menor atenção nos últimos anos. Esse cenário foi parcialmente alterado pela resolução ANA 245, de 17 de março de 2025, que aprovou a norma de referência 12/25 (NR 12), sobre a estruturação dos serviços públicos de DMAPU. A NR 12 confere à drenagem tratamento de serviço público estruturado, sujeito a planejamento, regulação e prestação contínuos, à semelhança do abastecimento de água e do esgotamento sanitário.

Destaca-se o art. 35, que autoriza o aditamento de contratos de água e esgoto para incluir os serviços de DMAPU, a serem executados pela mesma contratada, desde que (i) observada a interrelação entre drenagem e esgotamento sanitário; (ii) preservado o equilíbrio econômico-financeiro, mediante avaliação prévia da entidade reguladora; e (iii) a alteração seja formalizada conforme as normas regulatórias, asseguradas a transparência e o controle social. Trata-se de referencial que pode ser utilizado pelos entes subnacionais para integrar serviços já operacionalmente relacionados.

Afinal, a ausência de redes de drenagem adequadas pode provocar a infiltração de águas pluviais nas redes de esgoto, causando extravasamentos e comprometendo a eficiência do sistema sanitário. Por isso, a modelagem conjunta desses serviços faz sentido.

Panorama de regionalização e exemplos estaduais

A regionalização impulsionada pelo Novo Marco tem sido acompanhada, em alguns estados, pela incorporação, ainda incipiente, da drenagem ao escopo das unidades regionais. O decreto federal 10.588/20, em seu art. 2º, §9º, já admitia que a drenagem fosse prestada na mesma unidade regionalizada de água e esgoto ou em unidades distintas. Apesar de revogada, essa norma abriu espaço para que os estados contemplassem a drenagem em suas estruturas regionais, como fizeram Goiás¹ e Minas Gerais².

São Paulo foi além. A lei estadual 18.436/26, que reorganizou as URAEs - Unidades Regionais de Saneamento, permitiu expressamente a regionalização da drenagem em conjunto com os demais componentes do saneamento, e o estado já modela novos contratos com esse escopo. O programa UniversalizaSP, voltado aos municípios não atendidos pela Sabesp, colocou em consulta pública, em abril de 2026, minuta de contrato de concessão que contempla a execução de obras de drenagem pelo futuro concessionário de água e esgoto. No modelo, parte da outorga será destinada a uma “Conta de Drenagem”, fonte de receita para custear essas obras.

A prestação dos serviços de DMAPU, contudo, não é delegada de pronto. A minuta paulista prevê adesão futura e facultativa: os municípios interessados poderão solicitar a inclusão das atividades, apresentando estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira, plano municipal de drenagem e comprovação da forma de custeio, seja por tarifa de drenagem, recursos orçamentários ou subvenção estadual.

Lacunas e desafios jurídicos

A abertura normativa, embora bem-vinda, ainda deixa questões jurídicas que demandam enfrentamento para que a proposta se converta em realidade operacional.

a. Modelos de remuneração das obras e serviços de drenagem

A drenagem urbana é, historicamente, um serviço sem cobrança direta ao usuário. Segundo estudo do Instituto Trata Brasil³, apenas 2,3% dos municípios brasileiros informaram cobrar pela drenagem e manejo de águas pluviais. A dificuldade decorre da natureza difusa do serviço: diferentemente do abastecimento de água, os benefícios da drenagem são coletivos e de difícil apropriação individual.

Embora o Novo Marco tenha alterado o art. 29, III, da lei 11.445/07, prevendo que a DMAPU pode ser remunerada “na forma de tributos, inclusive taxas, ou tarifas e outros preços públicos”, essa abertura não encerra a discussão. O STF firmou entendimento⁴, com base no art. 145, II, da Constituição Federal e nos arts. 77 e 79 do Código Tributário Nacional, de que serviços públicos gerais e indivisíveis não podem ser remunerados por taxa, como se entende ser o caso da drenagem. As súmulas vinculantes 19 e 41 refletem essa orientação: a primeira admite taxa para a coleta domiciliar de resíduos, mas não para a limpeza de logradouros; a segunda afasta a taxa para a iluminação pública, por se tratar de serviço indivisível.

Quanto à drenagem, o órgão especial do TJ/SP declarou inconstitucional a taxa instituída pelo município de Santo André por ausência de especificidade e divisibilidade⁵, enquadrando o serviço como universal, o que a posição do STF corrobora, ao menos, implicitamente.

Diante das fragilidades da tarifação direta, a remuneração do concessionário pode ser estruturada por receitas públicas, como contraprestações em Parcerias Público-Privadas, nos termos da lei 11.079/04, e fundos específicos, inclusive financiados por outorgas, como no UniversalizaSP. Esses mecanismos, porém, dependem da capacidade fiscal do ente e de compromissos orçamentários de longo prazo, o que introduz riscos de descontinuidade e inadimplência, com impacto sobre o equilíbrio econômico-financeiro.

Outra possibilidade é um subsídio cruzado interno, pelo qual as receitas tarifárias de água e esgoto financiem parcialmente a DMAPU prestada pelo mesmo concessionário. A solução encontraria fundamento na concepção do saneamento básico como serviço público integrado e na interrelação técnica entre seus componentes. Exige, contudo, previsão expressa no edital e no contrato, aprovação da entidade reguladora e segregação contábil entre os serviços, tornando mais complexa a manutenção da equação econômico-financeira.

Sem essas salvaguardas, o modelo sujeita-se a riscos, como a elevação da tarifa e da inadimplência dos usuários de água e esgoto, questionamentos dos órgãos de controle quanto à destinação dos recursos tarifários e judicialização por desvio de finalidade. Ainda assim, o subsídio cruzado pode ser juridicamente sustentável se estruturado com transparência e proporcionalidade, em arranjo combinado de recursos públicos para investimentos estruturais, contraprestações para a operação continuada e, quando justificável, subsídio tarifário moderado.

Por fim, a agenda regulatória da ANA para 2025-2026⁶ prevê norma de referência sobre a estrutura tarifária da DMAPU, que tenderá a trazer maior clareza e robustez às modelagens futuras. Contudo, além de sua observância não ser obrigatória (constituindo requisito para acesso a recursos federais), a norma está prevista apenas para 2028, o que pode retardar a padronização da integração autorizada pelo art. 35 da NR 12.

b. Forma de operacionalização da integração: repactuação ou alteração unilateral?

O art. 35 da NR 12 permite o aditamento dos contratos vigentes, mas não indica o caminho jurídico para incorporar a DMAPU, nem poderia, dado seu caráter orientativo. A questão é se a drenagem pode ser inserida nos contratos pré-existentes e em que extensão. A resposta, a nosso ver, é afirmativa, mas exige distinguir dois objetos: de um lado, a execução de obras de drenagem, sem assunção de novos serviços públicos; de outro, a assunção da prestação do serviço de DMAPU como um todo, com operação, manutenção, expansão e responsabilidade continuada perante os usuários. Ambos podem ser incorporados, mas por fundamentos, vias e riscos distintos.

A regra em concessões é que novos encargos ao concessionário sejam acompanhados da recomposição concomitante do equilíbrio econômico-financeiro, por força dos §§ 2º e 4º do art. 9º da lei 8.987/1995 (lei de concessões)⁷. Tais modificações podem decorrer de repactuação ou ser promovidas unilateralmente pelo Poder Concedente.⁸

A incorporação de obras de drenagem é menos complexa, por ter escopo definido e sinergia com as intervenções da concessionária, dada a interface física entre as redes de esgoto e de drenagem. O acréscimo não desnatura o objeto: o contrato continua a ser de água e esgoto, com um encargo adicional e mensurável, cujo custo pode ser estimado, isolado e compensado pelos mecanismos usuais (revisão tarifária, aporte de recursos públicos, entre outros), sem revisitar todos os elementos do fluxo de caixa marginal.

O desafio está no critério de precificação. O Poder Concedente tende a recorrer a tabelas referenciais, como o SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, o SICRO - Sistema de Custos Referenciais de Obras e tabelas estaduais análogas, prática compatível com os arts. 23 e 24 da lei de licitações. Esses referenciais, porém, nem sempre acompanham os custos de mercado, sobretudo em obras sujeitas a especificidades locais, restrições de execução e variações de insumos, e sua aplicação rígida pode subprecificar as obras e comprometer o equilíbrio contratual. Por isso, na alteração bilateral ou unilateral, é recomendável que o concessionário possa demonstrar os custos reais por estudos técnicos, orçamentos e pesquisas de mercado, e que a entidade reguladora evite que as tabelas sejam tratadas como teto imutável.

A incorporação da prestação do serviço de DMAPU é questão diversa. Ela encontra fundamento na lei 11.445/07, que trata a drenagem como componente do saneamento básico e estimula a prestação integrada, o que pode justificar, por eficiência e ganhos de escala, que um mesmo operador a assuma. Aqui, porém, agrega-se uma nova camada de obrigações, com estrutura de custos, riscos, remuneração e relação com os usuários próprios. A medida exigirá renegociação ampla das condições econômico-financeiras, prazos, indicadores de desempenho e matriz de riscos, o que dificilmente se acomoda na alteração unilateral. Deverá, portanto, ocorrer por repactuação entre Poder Concedente e concessionário, com participação da entidade reguladora.

Mesmo pela via bilateral, o principal risco é que os órgãos de controle (Tribunais de Contas e Ministério Público) interpretem a alteração como modificação substancial do objeto, configurando burla ao dever constitucional de licitar (arts. 37, XXI, e 175 da Constituição Federal). Ao agregar um serviço público não licitado, a Administração afasta potenciais interessados na drenagem ou no conjunto dos serviços. O risco cresce com o peso econômico da drenagem em relação ao contrato original e diminui com a conexão técnica demonstrada entre os serviços. Pode ser mitigado, mas não eliminado, por (i) motivação robusta, com demonstração técnica e econômica da vantajosidade da integração em comparação com licitação autônoma; (ii) estudos que evidenciem a conexão funcional entre os sistemas; e (iii) participação ativa da entidade reguladora na validação dos custos e da nova equação econômico-financeira.

Esse cenário tende a ser atenuado se avançarem propostas legislativas em tramitação. O PL 6.365/25, no Senado Federal, propõe acrescentar ao art. 10 da lei 11.445/07 um § 6º que faculta, nos contratos de água e esgoto em vigor, a inclusão da DMAPU por aditivo, quando comprovada a interdependência entre os serviços. O PL 3.772/24 prevê a ampliação do objeto desses contratos para outros componentes do saneamento. Já o PL 945/26, na Câmara dos Deputados, admite a adesão de contratos em curso a um regime de concessões multimodais por aditivo consensual, condicionado a estudo de viabilidade técnico-econômica, parecer da ANA e audiência pública. Se aprovadas, essas propostas darão fundamento legal expresso à integração bilateral e reduzirão o risco de questionamento.

Conclusões

A integração da DMAPU aos contratos de água e esgoto representa uma oportunidade de ganhos de escala e eficiência e, ao mesmo tempo, um relevante desafio regulatório e contratual. A NR 12/25 forneceu a base normativa para esse movimento, que se soma às iniciativas de São Paulo, Goiás e Minas Gerais. Sua consolidação dependerá da capacidade de reguladores, titulares e prestadores para enfrentar as questões aqui apontadas.

No caso das obras, há fundamentos para sustentar a incorporação inclusive por alteração unilateral, com o devido reequilíbrio. O uso rígido de tabelas como SINAPI e SICRO, porém, pode subprecificar as obras e gerar litígios, razão pela qual o Poder Concedente deve avaliar o cálculo do reequilíbrio a partir dos custos reais. Já a integração do serviço de DMAPU como um todo tende a exigir repactuação bilateral e, ainda assim, pode ser vista como burla ao dever de licitar, risco mitigável, mas não eliminável, por motivação robusta, estudos técnicos, transparência e atuação da entidade reguladora.

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1 Lei Complementar Estadual nº 182/2023.

2 Lei Estadual nº 25.668/2025.

3 Disponível em: https://tratabrasil.org.br/estudo-sobre-o-setor-de-drenagem-e-manejo-de-aguas-pluviais-urbanas-no-brasil/.

4 STF, RE nº 576.321-8/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 13.02.2009.

5 TJSP, Arguição de Inconstitucionalidade nº 990.10.247740-1, Órgão Especial, Rel. Des. Renato Nalini, j. 11.08.2010.

6 Disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/agenda-regulatoria.

7 “§ 2º Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro.”“§ 4º Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.”

8 Trata-se de cláusula exorbitante, prevista no art. 58, I, da Lei nº 8.666/1993 e no art. 104, I, da Lei nº 14.133/2021, e pressuposta pelo art. 9º, § 4º, da Lei de Concessões. A prerrogativa não é ilimitada: exige motivação, não pode desnaturar o objeto contratado e impõe o restabelecimento concomitante do equilíbrio econômico-financeiro.