As restrições ao cabimento do pedido de suspensão de liminar

Paulo Osternack Amaral*

No dia 28 de março de 2008, foi publicada decisão proferida pelo Ministro Barros Monteiro, que indeferiu o pedido de suspensão de liminar n°. 845/PE. O incidente de suspensão foi deduzido pelo Estado de Pernambuco contra uma decisão do Tribunal de Justiça de Pernambuco (Agravo de Instrumento n°. 122.153-2/05), que determinou a liberação das contas bancárias de uma empresa, que estavam indisponíveis por conta de liminar acautelatória deferida em primeiro grau, como forma de coibir suposto esquema de sonegação fiscal.

Com fundamento no art. 4º da Lei 8.437/92 (clique aqui), o incidente de suspensão sustentou que a liberação dos bens era apta a causar grave dano à economia e à ordem públicas.

Ao indeferir a pretensão do Estado de Pernambuco, o STJ reafirmou dois rígidos limites a propósito do ajuizamento dos pedidos de suspensão:

(i) cabimento somente quando houver lesão aos interesses públicos qualificados pela lei,

(ii) necessidade de comprovação documental do risco de lesão invocado.

Sem a pretensão de esgotar o assunto, essas breves notas destinam-se apenas a destacar a importância desses dois aspectos ressaltados pelo STJ.

2. O espectro de incidência do pedido de suspensão de liminares

Inicialmente, cabe esclarecer a existência de diversas leis que atualmente disciplinam os pedidos de suspensão de liminares no âmbito de diferentes demandas envolvendo o Poder Público (ou quem lhe faça as vezes). Essa profusão de leis compõe atualmente uma espécie de "sistema de suspensão".

Da análise dessas Leis (e Medidas Provisórias), todas destinadas a elastecer o pedido de suspensão para todas as lides em que o Poder Público figure como parte, atinge-se o seguinte espectro de incidência do instituto: o pedido de suspensão pode ser formulado contra liminar ou sentença proferidas

(a) em mandados de segurança (art. 4º, da Lei nº. 4.348/64 clique aqui),

(b) em ações civis públicas (art. 12, § 1º, da Lei 7.347/85 clique aqui -c/c art. 4º, § 1º, da Lei nº. 8.437/92),

(c) em ações cautelares (art. 4º, caput e § 1º, da Lei nº. 8.437/92),

(d) em ações populares (art. 4º, caput e § 1º, da Lei nº. 8.437/92) e

(e) em ações no âmbito das quais tenha sido deferida tutela antecipatória ou tutela específica (art. 1º da Lei nº. 9.494/97 - clique aqui - c/c art. 4º da Lei nº. 8.437/92).

O incidente de suspensão também será cabível para sustar a eficácia da sentença que conceder o habeas data (art. 16 da Lei nº. 9.507/97 - clique aqui).

De acordo com essas leis, o pedido de suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público deverá ser endereçado ao presidente do tribunal competente para conhecer do respectivo recurso.

3. A natureza jurídica do pedido de suspensão

Não há consenso acerca da natureza jurídica do incidente de suspensão. Doutrina e jurisprudência já se manifestaram no sentido de vislumbrar no pedido de suspensão natureza recursal, administrativa, incidental, de exceção em sentido estrito e cautelar.

O presente artigo não se ocupará da análise de cada um desses posicionamentos.

Contudo, considera-se mais adequado o entendimento que vislumbra nos pedidos de suspensão natureza jurídica de ação cautelar incidental, destinada a outorgar tutela substancial aos interesses públicos qualificados pela lei.

Esse posicionamento parece ser o que melhor resguarda a constitucionalidade do instituto, pois mantém o requerimento de suspensão em consonância com o princípio do devido processo legal, que informa o Estado Democrático de Direito.

4. A restritividade das hipóteses de cabimento do pedido de suspensão

Dentre tantos exemplos de uso desvirtuado dos pedidos de suspensão, o mais freqüente consiste na tentativa de o Poder Público obter a suspensão da decisão que lhe tenha sido contrária mediante a alegação de violação à "ordem jurídica". Por meio desse subterfúgio, é muito comum a dedução do incidente de suspensão com o intuito de obter a reforma daquela decisão que lhe foi desfavorável. Todavia, basta simples leitura do caput do art. 4º, da Lei nº. 8.437/92 para se verificar que o incidente de suspensão não se presta a tutelar a "ordem jurídica" (reformar ou anular a decisão), mas tão somente resguardar a incolumidade dos interesses públicos primários, qualificados pela Lei: ordem, saúde, segurança e economia públicas.

Entende-se que os fundamentos elencados no aludido dispositivo constituem rol exaustivo, não podendo o incidente de suspensão ser fundamentado em hipótese não constante daquele elenco legal.

Ademais, o dispositivo exige interpretação restritiva, de modo a impedir (ou coibir) que expressões como "ordem pública" ou "economia pública" - por se tratarem de conceitos indeterminados -, sejam tão facilmente manipulados pelo Poder Público, no afã de obter a ineficácia de toda e qualquer decisão que lhe seja desfavorável.

Semelhante entendimento foi externado na decisão ora examinada, em que se asseverou que em sede de pedido de suspensão "cabe tão-só examinar-se acerca da ocorrência ou não de possível lesão aos bens jurídicos tutelados pelo art. 4º da Lei nº. 8.437/1992 (...) Entre esses valores protegidos, não se encontra a ordem jurídica". E mais adiante conclui: "Em sede de suspensão, também não há espaço para debates acerca de questão de mérito, como, no caso, a controvérsia sobre a possibilidade ou não do bloqueio de bens em foco, que deve ser discutida nas vias próprias".

O entendimento do STJ não merece reparos.

Com efeito, o pedido de suspensão não tem por escopo a reforma ou anulação da decisão atacada, pois não devolve a matéria impugnada à reapreciação judicial. Não lhe é inerente a devolutividade característica dos recursos. Aquele incidente tenciona tão somente suspender a eficácia de liminar ou de sentença contrária ao Poder Público, ante a comprovação de que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas.

A ausência de natureza recursal pode ser atestada por meio de duas simples constatações:

(i) a lei é expressa em prever que o emprego do pedido de suspensão é autônomo e independente ao eventual recurso cabível (Lei nº. 8.437/92, art. 4º, § 6º) e

(ii) mesmo diante do acolhimento do pedido de suspensão da decisão, o seu conteúdo permanecerá intacto, porém ineficaz.

Logo, a correção de eventuais errores in procedendo ou errores in judicando da decisão liminar ou final deverá ser pleiteada, por exemplo, por meio de agravo de instrumento ou apelação, respectivamente, que constituem os recursos próprios para a impugnação das razões de fato e de direito que motivaram a prolação daquelas decisões.

Disto resulta que a indevida utilização do incidente de suspensão como espécie recursal viola o princípio da unirrecorribilidade (ou da unicidade), o qual veda a concomitância de dois recursos destinados a impugnar os mesmos fundamentos de uma determinada decisão, isto é, estabelece uma correspondência necessária entre os recursos e as decisões. Ademais disso, o pedido de suspensão não está encartado no rol taxativo dos recursos legalmente previstos. Ou seja, pretender deduzi-lo como se recurso fosse, afrontaria o princípio da tipicidade (taxatividade), que informa a teoria geral dos recursos e garante que somente será considerado recurso o meio impugnativo previsto, em numerus clausus, pela lei federal.

Enfim, o pedido de suspensão deve se restringir à demonstração da violação dos interesses públicos qualificados pela Lei, sendo de todo impertinente veicular por meio dele qualquer espécie de discussão acerca das questões de mérito discutidas na demanda.

5. A necessidade de comprovação documental para a admissão do incidente

O outro ponto digno de nota consiste no reconhecimento de que meras alegações genéricas de afronta ao interesse público não são suficientes para legitimar a dedução excepcional do incidente de suspensão.

É necessário que a parte requerente comprove documentalmente a efetiva lesão ou ameaça de lesão ao interesse público primário.

A decisão do STJ acertadamente indeferiu o pedido de suspensão, reputando que "o requerente não logrou demonstrar, concretamente, o potencial lesivo do decisório atacado. Alegações genéricas não se mostram suficientes para justificar o deferimento da medida excepcional ora apresentada. Não basta a mera afirmação de que a liberação das contas que constituem o ativo circulante da agravante causará prejuízo ao Erário. Era de rigor a comprovação, mediante quadro comparativo com suas finanças, do efetivo risco de lesão".

E não poderia ser diferente. A exigência de comprovação é fundamental para legitimar a dedução do pedido de suspensão. A ausência de documentos comprobatórios das lesões invocadas é causa de inépcia do pedido de suspensão.

Ademais, a exigência de prova documental da lesão impede que o Poder Público se valha, por exemplo, do fundamento da grave lesão à "economia pública" para obter a satisfação de interesses egoístico-fazendários. Portanto, é indispensável que um pedido dessa feição seja acompanhado de elementos probatórios que demonstrem a aptidão de a decisão judicial objeto do incidente de suspensão causar grave lesão ao interesse público primário envolvido naquele caso concreto.

6. Conclusão

Esses breves comentários acerca da decisão proferida no âmbito da Suspensão de Liminar n.° 845/PE permitem destacar dois importantes limites acerca dos pedidos de suspensão:

(i) necessidade de que o incidente verse exclusivamente acerca dos interesses públicos primários qualificados pela Lei e

(ii) imprescindibilidade da comprovação documental da lesão ou ameaça de lesão a determinado interesse público que se pretenda tutelar.

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Informação bibliográfica do texto:

AMARAL, Paulo Osternack. As restrições ao cabimento do pedido de suspensão de liminar. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, nº. 14, abr. 2008, disponível em, acesso em clique aqui.