O anteprojeto de lei de saneamento ambiental

Rodrigo Moura

Thiago Cassar Depes*

Em julho deste ano, a Presidência da República divulgou para consulta pública o anteprojeto de lei que institui as diretrizes para a política nacional de saneamento ambiental - PNSA. Trata-se de mais uma tentativa, depois de tantas que não foram adiante, de estabelecer uma estrutura legislativa propícia para novos investimentos na área.

O conceito de saneamento ambiental

Historicamente, os formuladores de políticas públicas no Brasil se referiram ao "saneamento básico", compreendidas nessa expressão as etapas de captação, tratamento e distribuição de água, e coleta, tratamento e lançamento de esgoto. No anteprojeto divulgado pelo Poder Executivo, o conceito tradicional é substituído pelo de "saneamento ambiental", que abrange, além do abastecimento de água e do esgoto sanitário, a coleta e tratamento de resíduos sólidos e gasosos e os demais serviços de limpeza urbana, a drenagem de águas pluviais urbanas, o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças e a disciplina da ocupação do solo, nas condições que maximizem a promoção e a melhoria das condições de vida nos meios urbano e rural.

Nesse escopo, o anteprojeto define diretrizes e normas gerais para a promoção, o planejamento, a organização, a prestação, a regulação e a fiscalização e controle dos serviços públicos de saneamento ambiental.

A Titularidade dos Serviços

Entre as disposições mais relevantes do anteprojeto estão as que tratam da titularidade para a prestação e a delegação dos serviços de saneamento, questão que é objeto de muita controvérsia entre Estados e Municípios.

Os Estados, com base no disposto no art. 25, §3º, da Constituição Federal, instituíram regiões metropolitanas em seu território e avocaram para si a competência para a prestação e delegação dos serviços de saneamento nessas áreas. Os Municípios, por sua vê, invocando o art. 30, V, da Constituição, reivindicam a referida competência, por entenderem que a prestação de serviços de saneamento é de interesse local.

Nota-se que a posição defendida pelos Estados encontra óbice na interpretação do texto constitucional, pois o Supremo Tribunal Federal - STF já reconheceu que os serviços de abastecimento de água e de esgoto sanitário são de interesse local e, portanto, de competência dos Municípios. Ao julgar a ADI nº 2.337, o STF entendeu que o Estado de Santa Catarina invadira a esfera de competência municipal ao legislar sobre a suspensão do pagamento de tarifas de água e esgoto:

"Deveras, o Estado de Santa Catarina não tem competência para legislar sobre água e esgoto, já que trata-se de serviços de interesse local, que conforme disposto no art. 30 da Carta Magna, são atribuições precípuas dos Municípios.' (...) De outro lado, e tal como bem acentuou o autor da presente ação direta '...apesar de, na maioria dos Municípios Catarinenses, os serviços de esgoto e abastecimento de água serem executados pela Companhia Catarinense de Águas e Saneamento - Casan, sociedade de economia mista cujo acionista majoritário é o Estado de Santa Catarina, não é este o competente para prestar os serviços, mas, sim, os Municípios que delegam àquela, sob forma de concessão sua execução.'" (ADI nº 2.337-3 SC, Rel.: Min. Celso de Mello, DJ: 21/6/2002)

Contudo, mesmo no plano jurisprudencial, restou alguma controvérsia, tendo em vista decisão proferida pelo Min. Maurício Corrêa, do STF, em que considerava que pode haver uma "mitigação" da competência legislativa municipal em matéria de saneamento em determinadas circunstâncias. No julgamento da ADI nº 1.842, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT contra dispositivos da Lei Complementar nº 87, de 16/12/1997, do Estado do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e sobre a Microrregião dos Lagos e define as funções públicas e serviços de interesse comum, o relator da ação concluiu:

"...pela legitimidade da atuação legislativa do Estado do Rio de Janeiro, bem como pela mitigação da autonomia municipal nas matérias que a lei complementar transferiu para o Estado -, proferiu voto no sentido de julgar improcedente o pedido formulado, por considerar legítima a reunião de municípios territorialmente próximos pelo Estado-membro, cujo objetivo é o de facilitar a busca de soluções que atendam à coletividade da região, e não apenas à cada um dos municípios isoladamente considerados, através de ações conjuntas e unificadas, prestigiando-se a concretização do pacto federativo e os princípios da eficiência e da economicidade. O Min. Maurício Corrêa ressaltou, ainda, o fato de que as decisões de interesse dessas áreas devem ser compartilhadas entre os municípios que as compõem e o Estado, assumindo, este último, responsabilidade pela adequada prestação dos serviços metropolitanos." (grifamos) (Informativo STF 343. Ata nº 10, DJ: 16/4/2004)

Na tentativa de trazer regras mais claras quanto à titularidade dos serviços de saneamento, o anteprojeto do Poder Executivo Federal estabelece uma dicotomia, fixando-a de acordo com o interesse envolvido na prestação dos serviços. Neste sentido, serão considerados como serviços públicos de saneamento de interesse local, e portanto, de competência privativa dos Municípios:

(a) em qualquer caso: a distribuição de água, a coleta de esgotos sanitários, a varrição, a limpeza, a capina e a poda de árvores em vias e logradouros públicos, a coleta, a triagem, o reaproveitamento, o reuso e a reciclagem de resíduos sólidos urbanos e a microdrenagem;

(b) o sistema de drenagem urbana, ou a parcela dele, que receba contribuições exclusivamente de um Município; e

(c) quando destinado a atender exclusivamente um Município: a captação, a adução de água bruta ou tratada, o tratamento de água e a reservação para abastecimento público, a interceptação e o transporte,o tratamento e a destinação de esgotos sanitários, o transbordo e transporte, o tratamento e a disposição final de resíduos sólidos urbanos.

Todos os demais serviços não elencados no rol acima serão, para fins de competência para a prestação e a delegação de serviços de saneamento ambiental, considerados integrados e, portanto, poderão ser prestados através de consórcios públicos constituídos entre Municípios, ou entre estes e demais entes federativos, como, por exemplo, os Estados, através de gestão associada.

A gestão associada dos serviços de saneamento pode ser classificada como plena ou parcial, sendo que a primeira engloba, além da prestação dos serviços, a execução das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização dos serviços públicos de saneamento ambiental.

A previsão da prestação de serviços públicos através de consórcios ou convênios entre os entes federativos está prevista no art. 241 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4.6.1998, que dispõe que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei tais consórcios e convênios, autorizando a gestão associada de serviços públicos.

Competência Tarifária, Regulatória e Fiscalizadora

Ao mesmo tempo em que prevê modicidade dos preços ou das taxas a serem cobradas dos usuários, o anteprojeto de lei estabelece que os serviços públicos de saneamento básico, tanto quanto possível, deverão ter a sustentabilidade econômico-financeira assegurada mediante os recursos obtidos com a cobrança de tarifas ou de taxas. Contudo, há que se considerar que em alguns casos, fixar um preço módico e sustentar-se apenas com a sua cobrança podem ser objetivos inconciliáveis.

Tendo em vista o alto custo dos investimentos de que o país carece na área de saneamento básico, é difícil imaginar que o investidor privado possa ser atraído a prestar um serviço cuja remuneração restrinja-se aos valores pagos pelos usuários se houver a exigência de que esses devam ser "módicos".

Como alternativa para esses casos, ganha destaque o projeto das Parcerias Público-Privadas ("PPPs") atualmente em discussão no Congresso Nacional. Ao permitir que o Poder Público ofereça ao parceiro privado contraprestação adicional à tarifa cobrada do usuário, as PPPs poderão viabilizar projetos de saneamento, que seriam, de outra forma, economicamente inviáveis.

Atualmente, as tarifas são estabelecidas e reajustadas pelas empresas concessionárias de saneamento, que são sociedades de economia mista estaduais em sua maioria. Pelo texto da proposta, a definição das tarifas será competência do poder concedente (os Municípios), através de seus órgãos reguladores. O reajuste e a revisão das tarifas serão feitos periodicamente para garantir a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços, e poderão ser referenciados a indicadores de preços, conforme definido nos instrumentos de regulação. Não serão admitidos reajustes antes que decorrido um ano da data-base do preço ajustado ou da data do último reajuste ou revisão ordinária.

O pedido de reajuste ou revisão será encaminhado para a deliberação do órgão ou entidade de regulação, que decidirá sobre a questão após a oitiva do Conselho da Cidade ou de órgão colegiado equivalente e, na falta de algum desses, do Conselho Municipal de Saúde.

Quanto à possibilidade de restringir o acesso aos serviços em decorrência do inadimplemento do usuário, o projeto prevê soluções diferentes para os casos abastecimento de água, serviços de esgotamento sanitário e de manejo de resíduos sólidos.

No que tange aos serviços de abastecimento de água, o texto do projeto prevê que a garantia de abastecimento com qualidade compatível com os padrões de potabilidade e em quantidade suficiente para promover a saúde pública aplica-se nas situações de restrição de acesso aos serviços em decorrência de inadimplência do usuário residencial. Ora, por uma leitura literal deste dispositivo entende-se que somente poderá haver um corte parcial do abastecimento, uma vez que deve ser garantido ao usuário, mesmo nos casos de restrição, quantidade suficiente para promover a sua saúde.

Já nos casos de serviços de esgoto sanitário e de manejo de resíduos sólidos, o projeto limita-se a dizer que é vedada a restrição de acesso ao serviço de esgoto, bem como a interrupção do serviço de coleta em decorrência de inadimplência do usuário. Vale ressaltar que tais dispositivos podem inibir o investimento privado nesses setores, já que, atualmente, o Superior Tribunal de Justiça tem decidido questões de restrição ao fornecimento de serviços públicos essenciais de forma diferente:

"...havendo inadimplência, cabe suspensão do fornecimento de energia elétrica a prestador de serviço público essencial de interesse coletivo." (RESP nº 628.833/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Data: 22/6/2004)

"Serviço de fornecimento de água - Pagamento à empresa concessionária sob a modalidade de tarifa - corte por falta de pagamento - Legalidade. A relação jurídica, na hipótese de serviço público prestado por concessionária, tem natureza de Direito Privado, pois o pagamento é feito sob a modalidade de tarifa, que não se classifica como taxa. Nas condições indicadas, o pagamento é contra prestação, e o serviço pode ser interrompido em caso de inadimplemento." (RESP nº 337.965/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Data: 2/9/2003) (grifamos)

Outro aspecto interessante deste projeto é a ênfase dada à participação popular tanto no planejamento como na fiscalização dos serviços. Como corolário dessa participação, podemos citar, por exemplo, a obrigação da realização de consultas e de audiências públicas dos planos de saneamento ambiental que, além disso, devem ser elaborados com a participação da comunidade interessada. Ademais, é assegurado aos usuários o direito de receber e ter amplo acesso a diversas informações relativas à prestação dos serviços, à qualidade da água, etc.

Os titulares dos serviços públicos que aderirem ao Sistema Nacional de Saneamento Ambiental - SISNASA são obrigados a regular e fiscalizar esses serviços através de órgão ou entidade de sua administração direta ou indireta, ou por consórcio que integrem. Nos casos dos serviços integrados, e daqueles que com eles possuam relação de complementaridade serão regulados e fiscalizados em conjunto, por meio de consórcio público. O anteprojeto prevê, ainda, que é direito do usuário fiscalizar os serviços e receber ou ter acesso a serviços permanentemente fiscalizados.

Delegação dos Serviços de Saneamento

Originalmente, a intenção do Poder Executivo era enviar ao Congresso Nacional dois anteprojetos de leis de saneamento ambiental. Enquanto um trataria exclusivamente da PNSA, da titularidade e das diretrizes para a prestação dos serviços de saneamento ambiental, o segundo visaria a instituir normas gerais para a delegação da prestação de serviços de saneamento ambiental, enumerando as diversas formas de prestação e concessão dos serviços. No entanto, por uma questão de ordem prática, os dois anteprojetos foram fundidos.

Entre as diretrizes a serem observadas na delegação de serviços, destacamos a necessidade de celebração de um contrato para a prestação de serviços públicos de saneamento básico por meio de delegação, sendo vedada a celebração de convênios, termos de parceria ou instrumentos de natureza precária.

Excetuam-se da disposição citada acima os serviços públicos de saneamento básico de interesse local cuja implantação ou operação, o Poder Público outorgar, por meio de autorização, para cooperativa ou associação de usuários, desde que os serviços se limitem a (i) determinado condomínio de finalidade predominantemente habitacional; ou (ii) localidade de pequeno porte predominantemente ocupada por população de baixa renda, onde outras formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção incompatíveis com a capacidade de os usuários pagarem pelos serviços.

A celebração de contratos que tenham por objeto a prestação, concessão ou PPP de serviços públicos de saneamento básico dependerá de prévia licitação, salvo nos seguintes casos taxativamente enumerados:

(i) contratos de programa para a prestação dos serviços celebrados entre entes federativos consorciados ou conveniados, ou com entes de sua administração indireta, no âmbito de gestão associada de serviços públicos; e

(ii) serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos efetuados por associações ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas físicas reconhecidas pelo Poder Público como catadores de materiais recicláveis.

Por fim, vale citar que a validade dos atos de delegação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico ficará condicionada à prévia realização de audiência e consultas públicas, bem como a edição de lei que preveja os meios para o cumprimento das disposições desse anteprojeto.

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* Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados

* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.

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