STF veda concessão de florestas públicas em terras de povos originários

Por unanimidade, o STF decidiu afastar a possibilidade de concessão de florestas públicas à iniciativa privada em áreas tradicionalmente ocupadas por povos indígenas, remanescentes de comunidades quilombolas e demais comunidades tradicionais.

No julgamento da ADIn 7.394, em plenário virtual, a Corte conferiu interpretação conforme à Constituição a dispositivos da lei que disciplina a gestão de florestas públicas impedindo qualquer interpretação que permita concessões nessas áreas.

O ministro Gilmar Mendes aderiu ao entendimento mas com ressalvas para assegurar que as próprias comunidades possam explorar economicamente seus territórios, inclusive com cooperação de terceiros. Flávio Dino acompanhou o decano.

Entenda o caso

A ação foi proposta pelo Partido Verde contra os arts. 9º, 10 e 11 da lei 11.284/06, alterados pela lei 14.590/23, que tratam do Plano Plurianual de Outorga Florestal, instrumento que define quais florestas públicas podem ser submetidas à concessão.

Segundo o partido, os dispositivos não vedam expressamente a concessão de áreas sobrepostas a territórios tradicionalmente ocupados por povos indígenas, comunidades quilombolas e outros grupos tradicionais.

Confira a redação:

"Art. 10. O PPAOF, proposto pelo órgão gestor e definido pelo poder concedente, conterá o conjunto de florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no período em que vigorar. 

Art. 11. O PPAOF para concessão florestal considerará:      

I - as políticas e o planejamento para o setor florestal, a reforma agrária, a regularização fundiária, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hídricos, o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional;

(...)

IV - a exclusão das terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral;

(...)"

Para a legenda, o uso do termo “considerará”  torna a norma ambígua, pois não estabelece uma proibição expressa, permitindo interpretar que a exclusão dessas áreas seria apenas um critério a ser avaliado pela Administração — e não uma vedação obrigatória.

Tal situação, sustenta o Partido Verde, violaria diversos dispositivos constitucionais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), os direitos culturais (arts. 215 e 216) e as garantias territoriais dos povos indígenas (art. 231), além do art. 68 do ADCT, que assegura a propriedade das terras ocupadas por comunidades quilombolas.

Nos autos, a Presidência da República e a AGU defenderam a procedência da ação para explicitar que concessões florestais não podem incidir sobre áreas tradicionalmente ocupadas por povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, em linha com precedente já firmado pelo STF.

A PGR apontou possível falta de interesse processual, por entender que a própria lei já protegeria essas comunidades. Ainda assim, afirmou que, superada a preliminar, seria adequado reafirmar esse entendimento.

O processo estava suspenso desde outubro de 2025 por pedido de vista do ministro Gilmar Mendes.

Voto do relator

Ao analisar o caso, o relator, ministro Dias Toffoli, afirmou que a Constituição garante proteção especial às terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais, por serem essenciais à preservação de seus modos de vida e identidade cultural.

O ministro destacou que o art. 231 da CF assegura aos povos indígenas a posse permanente e o usufruto exclusivo das riquezas naturais das terras que ocupam, enquanto o art. 68 do ADCT reconhece aos remanescentes de comunidades quilombolas a propriedade definitiva das áreas em que vivem.

Toffoli também mencionou a Convenção 169 da OIT, incorporada ao direito brasileiro, que reconhece o direito de propriedade e de posse sobre as terras tradicionalmente ocupadas por povos e comunidades tradicionais.

Segundo o relator, a concessão florestal implica delegação ao particular do direito de explorar produtos e serviços em determinada área, o que pressupõe a posse da unidade de manejo. Por isso, permitir concessões nesses territórios seria incompatível com as garantias constitucionais dessas comunidades.

O ministro também citou precedente do STF no julgamento da ADIn 7.008, em que a Corte já afirmou que concessões florestais não podem incidir sobre áreas tradicionalmente ocupadas por povos indígenas, quilombolas ou comunidades tradicionais.

Para Toffoli, o uso da expressão “considerará” no art. 11 da lei 11.284/06 poderia sugerir margem de discricionariedade administrativa para incluir essas áreas no programa de concessões, interpretação que não é compatível com a Constituição.

Diante disso, votou pela procedência da ação, conferindo interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da lei  para afastar qualquer interpretação que permita a concessão de florestas públicas em áreas ocupadas por povos indígenas, quilombolas ou demais comunidades tradicionais.

Confira a íntegra do voto.

Comunidades podem realizar atividades econômicas

O ministro Gilmar Mendes acompanhou a conclusão pela procedência da ação, mas apresentou ressalvas quanto ao alcance da interpretação fixada.

Para o decano, embora seja correta a vedação à concessão de florestas públicas em áreas tradicionalmente ocupadas, a interpretação não pode impedir que as próprias comunidades realizem atividades econômicas em seus territórios, inclusive mediante cooperação com terceiros.

Nesse sentido, destacou que povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais devem poder exercer atividades de manejo florestal sustentável, restauração ambiental e exploração de produtos e serviços, desde que respeitados seus usos, costumes e formas de organização.

Gilmar Mendes ressaltou ainda que a exploração econômica pode ocorrer pela própria comunidade, sendo possível a celebração de contratos com terceiros, desde que observadas salvaguardas, como:

• manutenção da posse direta da terra pela comunidade;
• benefícios revertidos ao grupo;
• aprovação da própria comunidade;
• comunicação do contrato ao órgão competente.

Segundo o ministro, a interpretação conferida pelo STF não pode inviabilizar essas formas de autonomia econômica e gestão sustentável dos territórios tradicionais. Confira a íntegra do voto.

O ministro Flávio Dino acompanhou esse entendimento.

• Processo: ADIn 7.394.