STF: Cármen vota contra ampliar divisão de royalties do petróleo; Dino pede vista

Nesta quinta-feira, 7, em sessão plenária do STF,  ministra Cármen Lúcia votou contra a ampliação da distribuição dos royalties do petróleo promovida pela  lei 12.734/12, que incluiu Estados e municípios não produtores na divisão dessas receitas.

Relatora das ações, a ministra entendeu que a norma é inconstitucional por alterar o modelo federativo de repartição previsto na CF.

Após o voto de Cármen Lúcia, o ministro Flávio Dino pediu vista, suspendendo o julgamento.

Ações

Além da  ADIn 4.917, ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro, o STF analisa, conjuntamente, outras quatro ações que discutem a mesma controvérsia: a ADIn 4.918, proposta pela Assembleia Legislativa do RJ; a ADIn 4.916, do Estado do Espírito Santo; a ADIn 4.920, do Estado de São Paulo; e a ADIn 5.038, ajuizada pela ABRAMT – Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos, Fluviais e Terrestres de Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural.

Em linhas gerais, os autores sustentam a inconstitucionalidade da lei 12.734/12 e afirmam que a alteração nos critérios de distribuição dos royalties poderá causar prejuízos expressivos aos Estados e municípios produtores, com impacto direto em suas finanças públicas.

Em 2013, por liminar concedida pela relatora, a aplicação da lei de 2012 foi suspensa. Desde então, os casos aguardam julgamento pelo plenário.

Voto da relatora

Preliminarmente, ministra Cármen Lúcia considerou prejudicado o questionamento à MP 592/12, cujo prazo de vigência se encerrou em 12/5/13, e não conheceu dos pedidos relativos a dispositivos da lei 9.478/97 revogados pela lei 12.734/12, objeto central das ações.

A relatora também afastou a alegação de que o STF não poderia examinar a matéria por envolver políticas públicas. Segundo afirmou, a Corte não analisa os aspectos políticos da escolha legislativa, mas exerce controle de constitucionalidade para verificar se as normas aprovadas pelo Congresso são compatíveis com a CF.

No mérito, Cármen Lúcia contextualizou a política de exploração de petróleo e a origem dos royalties, ressaltando tratar-se de bem finito e exaurível. Observou que a descoberta do pré-sal ampliou as projeções de produção e arrecadação, mas também os riscos ambientais, sociais, de saúde e de prestação de serviços às populações atingidas.

Para a ministra, a CF assegurou participação ou compensação financeira aos entes diretamente afetados pela exploração de petróleo, gás natural e outros minerais, em terra ou no mar. Embora tenha reconhecido a competência do Congresso para regulamentar percentuais, formas de pagamento e critérios de rateio, afirmou que essa atuação não pode alterar o modelo federativo definido pela Constituição, que já teria indicado os beneficiários da repartição.

Cármen Lúcia destacou que os objetivos da República, previstos no art. 3º da CF, devem orientar a interpretação constitucional, mas não autorizam, por si sós, uma distribuição obrigatória, igualitária e exata das riquezas naturais. Segundo a relatora, a repartição deve observar o modelo traçado pelo constituinte.

Nesse contexto, ressaltou a situação dos entes produtores e confrontantes, que suportam ônus ambientais, administrativos e financeiros decorrentes da exploração. Embora danos ambientais em mar aberto possam atingir outros entes, afirmou que os prejuízos maiores e constantes se concentram principalmente nas regiões exploradas.

A relatora lembrou que entes não produtores foram historicamente contemplados pelo Fundo Especial, recepcionado pela Constituição. Ainda assim, ponderou que os percentuais destinados à União e aos Estados e municípios produtores ou confrontantes sempre foram maiores, em razão da natureza compensatória dos royalties.

Para Cármen Lúcia, a lei 12.734/12, ao contemplar Estados e municípios não enquadrados nas condições territoriais previstas no art. 20, § 1º, da CF, mostra-se dissonante da Constituição. Segundo a ministra, o repasse a novos beneficiários gera perda financeira aos entes titulares do direito constitucional à participação ou compensação.

A relatora também entendeu que as novas regras não poderiam retroagir para alcançar contratos firmados antes de sua vigência. Invocou, nesse ponto, o art. 5º, XXXVI, da CF, que protege o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

Segundo Cármen Lúcia, não se trata de mera expectativa de direito: os entes que já recebiam royalties tinham esses valores incorporados ao seu patrimônio jurídico e assumiram compromissos financeiros com base nessa arrecadação. A aplicação imediata das novas regras, afirmou, representaria quebra de pactos e afetaria a estabilidade fiscal, orçamentária e política desses entes.

Por fim, destacou que a sistemática constitucional teria resultado de um equilíbrio firmado pelo constituinte: os entes produtores não recolhem ICMS sobre combustíveis derivados de petróleo e energia destinados a outros Estados, mas recebem royalties como compensação. Em sua compreensão, a lei questionada romperia esse equilíbrio ao redistribuir receitas sem alterar o correspondente regime tributário.

Ao final, votou pela procedência das ADIns 4.916, 4.917, 4.918 e 4.920, para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos questionados da lei 12.734/12 que alteraram as regras de distribuição dos royalties e participações especiais do petróleo.

Quanto à ADIn 5.038, ajuizada pela ABRAMT, a relatora votou pelo não conhecimento da ação, por ilegitimidade ativa da associação. Segundo a ministra, a entidade reúne apenas alguns municípios com terminais marítimos, fluviais ou terrestres de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, não se enquadrando como legitimada para propor ADIn.