STF tem 3 votos a 2 para validar restrições à Buser; Toffoli pede vista

Ministro Dias Toffoli pediu vista e suspendeu, nesta quarta-feira, 28, julgamento sobre a constitucionalidade da lei 23.941/21, de Minas Gerais, que estabelece restrições ao transporte coletivo por fretamento e afeta o modelo utilizado por plataformas digitais como a Buser.

Até o momento, o placar está em 3 a 2 pela manutenção das restrições. A relatora, ministra Cármen Lúcia, foi acompanhada pelos ministros Edson Fachin e Cristiano Zanin. Em sentido contrário, Flávio Dino e André Mendonça votaram pela inconstitucionalidade das regras questionadas.

A divergência envolve tanto a competência dos Estados para regulamentar a atividade quanto os efeitos das exigências sobre a livre iniciativa e a livre concorrência.

O processo havia sido iniciado no plenário virtual, mas foi levado ao julgamento presencial após destaque apresentado pelo presidente da Corte, ministro Edson Fachin.

Entenda a discussão

A controvérsia envolve dispositivos da lei mineira 23.941/21 que disciplinam o transporte coletivo intermunicipal e metropolitano por fretamento. Entre as regras questionadas está a exigência do chamado "circuito fechado", modelo no qual o grupo de passageiros transportado na viagem de ida deve ser o mesmo no retorno.

As restrições atingem o chamado fretamento colaborativo, utilizado por plataformas como a Buser, que conecta passageiros interessados em determinado trajeto a empresas responsáveis pela realização das viagens.

O partido Novo questiona a legislação e sustenta, entre outros pontos, que as limitações impostas pelo Estado violam os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência.

Voto da relatora

Nesta quarta-feira, 28, ministra Cármen Lúcia confirmou o entendimento apresentado no plenário virtual e votou pela constitucionalidade das restrições ao transporte coletivo por fretamento previstas na lei 23.941/21, de Minas Gerais.

Para a relatora, a exigência de circuito fechado, que determina o transporte de um grupo previamente definido de passageiros nos trajetos de ida e volta, não representa inovação da legislação estadual, uma vez que já está prevista na regulamentação federal da atividade.

A ministra destacou que os Estados possuem competência para disciplinar o transporte intermunicipal e metropolitano, inclusive mediante regras destinadas à segurança dos usuários, à organização e à fiscalização do serviço.

Também afastou a alegação de violação à livre iniciativa e à livre concorrência, ressaltando que esses princípios não possuem caráter absoluto e podem ser limitados para assegurar outros valores constitucionalmente protegidos.

Cármen Lúcia observou, ainda, que a criação de novas modalidades de transporte ou a flexibilização das exigências aplicáveis ao fretamento depende de decisões legislativas e regulatórias, não cabendo ao Judiciário substituir os órgãos competentes na definição do modelo de prestação do serviço.

"A criação, revisão ou ampliação dos modelos de prestação do serviço de transporte rodoviário de passageiro é matéria que me parece afeta à esfera regulatória e legislativa competente, não cabendo ao Poder Judiciário substituí-la por opção diversa."

Por fim, considerou que parte da controvérsia envolve interpretação de normas infraconstitucionais, sem demonstração de ofensa direta à Constituição, e votou por conhecer dos embargos como agravo regimental e negar-lhe provimento.

Com a relatora

Ministro Edson Fachin acompanhou a relatora e destacou que as restrições previstas na legislação mineira atendem ao princípio da proporcionalidade.

Ao examinar a necessidade das medidas, observou que não foram apresentados elementos suficientes para demonstrar a existência de alternativas menos restritivas à livre iniciativa e à livre concorrência que fossem igualmente eficazes para organizar o transporte coletivo.

Fachin também ressaltou que a definição do modelo regulatório envolve escolhas políticas e econômicas atribuídas ao Legislativo, não cabendo ao Judiciário substituí-las apenas por considerar outra solução mais eficiente.

Ministro Cristiano Zanin também acompanhou Cármen Lúcia e chamou a atenção para as diferenças entre o transporte coletivo regular e o fretamento intermediado por plataformas digitais.

Segundo S. Exa., as concessionárias precisam cumprir obrigações como gratuidades legais, frequência de viagens e atendimento de trajetos deficitários, financiados parcialmente pelas receitas obtidas em linhas mais rentáveis, por meio do chamado subsídio cruzado.

Para Zanin, permitir que empresas de fretamento selecionem apenas as rotas lucrativas, sem assumir os mesmos encargos regulatórios, poderia comprometer o equilíbrio concorrencial do setor.

"Nessa hipótese, produziria o desequilíbrio concorrencial incompatível com a própria lógica da livre concorrência constitucionalmente protegida."

Divergência

Ministro Flávio Dino divergiu da relatora e votou pela inconstitucionalidade formal das restrições. Para S. Exa., a legislação estadual invadiu a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte, prevista no art. 22 da CF.

Dino argumentou que a lei mineira não se limita a organizar o serviço de transporte intermunicipal, mas estabelece restrições a uma nova modalidade de atividade econômica, intermediada por plataformas digitais.

Segundo o ministro, embora os Estados possam disciplinar itinerários, horários, linhas e políticas tarifárias, não lhes cabe definir quais modalidades de transporte podem ou não funcionar.

Nesse sentido, destacou que a ausência de legislação federal específica sobre o fretamento intermediado por aplicativos não autoriza os Estados a estabelecer regras próprias, uma vez que a matéria não integra o campo das competências legislativas concorrentes.

O ministro também alertou para o risco de fragmentação regulatória, caso cada Estado possa estabelecer regras distintas para uma atividade que, em sua avaliação, possui dimensão nacional.

"Nós podemos ter esse nível de fragmentação regulatória, ao ponto de cada Estado ter uma lei própria para definir os contornos de uma modalidade nova de prestação de serviço? A minha resposta, data vênia das compreensões diversas, é não."

Apelo à ANTT

Ministro André Mendonça manteve o voto pela inconstitucionalidade das restrições previstas na legislação mineira, por considerar que a exigência de circuito fechado impõe limitação desproporcional à livre iniciativa.

Ao reafirmar sua posição, o ministro aderiu aos fundamentos apresentados por Flávio Dino, mas concentrou sua argumentação nos efeitos das restrições sobre a concorrência e a modernização do transporte intermunicipal.

Para Mendonça, o setor não acompanhou os avanços regulatórios observados em outras modalidades de transporte, mantendo um modelo que, em sua avaliação, favorece um monopólio de fato, reduz a concorrência e contribui para a precariedade e o alto custo dos serviços.

O ministro defendeu a abertura do mercado a pequenos empreendedores e a novas formas de transporte, ressaltando que a ampliação da concorrência não significa ausência de regulamentação.

Também fez um apelo à ANTT para que realize estudos de impacto regulatório e desenvolva regras capazes de incorporar novas modalidades de transporte intermunicipal, considerando as transformações tecnológicas e as necessidades dos passageiros.

• Processo: RE 1.506.410