STJ inicia julgamento sobre exploração de petróleo e gás natural por meio de "fracking"

A 1ª seção do STJ iniciou, nesta quarta-feira, 9, julgamento que definirá se é possível explorar óleo e gás de fontes não convencionais, como xisto ou folhelho, por meio da técnica de fraturamento hidráulico, conhecida como fracking, e, em caso positivo, quais condições devem ser observadas no país.

Após ouvir as sustentações orais de entidades e partes favoráveis e contrárias ao uso da técnica, o relator, ministro Afrânio Vilela, pediu vista, suspendendo a análise.

Fracking no Brasil

O fraturamento hidráulico é uma técnica utilizada para extrair gás e petróleo presos em formações rochosas profundas. Após a perfuração do poço, água, areia e aditivos químicos são injetados sob alta pressão para provocar fraturas na rocha e permitir que o óleo ou o gás chegue ao poço.

No IAC 21, a discussão se restringe ao emprego do método na exploração de fontes não convencionais, como gás e óleo de xisto ou folhelho.

A controvérsia teve origem na 12ª Rodada de Licitações promovida pela ANP em 2013, que incluiu blocos com potencial para exploração de fontes não convencionais.

Em dezembro de 2014, o MPF ajuizou ação civil pública contra a ANP, a Petrobras e empresas privadas, questionando a possibilidade de exploração por fracking em blocos da Bacia do Paraná, no oeste de São Paulo.

Em 2017, a Justiça Federal acolheu os pedidos do MPF. Dois anos depois, porém, o TRF da 3ª região reformou a sentença e julgou a ação improcedente. O Ministério Público, então, recorreu ao STJ.

A discussão chegou à Corte em 2021 e foi afetada como incidente de assunção de competência. O processo também foi classificado pelo STJ como estrutural, o que permite que, além da solução da controvérsia concreta, sejam estabelecidas diretrizes e condições para atuação dos órgãos públicos.

No julgamento, o colegiado deverá decidir se o fracking pode ser empregado no Brasil para exploração de fontes não convencionais e, caso a resposta seja positiva, quais requisitos ambientais, regulatórios e de segurança devem anteceder ou acompanhar a atividade.

Um dos principais pontos de divergência é o momento em que os riscos ambientais devem ser avaliados. O MPF defende uma análise prévia, estratégica e regional antes da inclusão dos blocos em rodadas de licitação. Já a ANP e outros participantes sustentam um modelo progressivo, no qual a oferta da área não significa autorização para o fracking, que dependeria de avaliações e licenciamentos posteriores.

Sustentações orais

MPF

Pelo MPF, o subprocurador-geral da República Aurélio Veiga Rios afirmou que a controvérsia não se limita à conveniência econômica da exploração de recursos não convencionais. Segundo ele, cabe ao STJ definir qual grau de conhecimento científico e de segurança ambiental deve ser exigido para que o Poder Público abra novas fronteiras exploratórias capazes de afetar recursos naturais estratégicos.

O subprocurador apontou riscos de contaminação de águas subterrâneas e superficiais, falhas na cimentação dos poços, vazamentos de gases e fluidos tóxicos, sismicidade induzida e consumo intensivo de recursos hídricos.

Conforme ressaltou, a tese do MPF não parte da premissa de que haverá necessariamente dano ambiental em toda operação, mas da existência de incerteza científica suficiente para que não sejam descartados impactos graves, cumulativos e potencialmente irreversíveis.

Rios chamou atenção especialmente para o Aquífero Guarani e sustentou que as características geológicas variam entre as bacias sedimentares brasileiras. Por isso, afirmou ser indispensável uma avaliação prévia e regional, capaz de identificar os riscos específicos de cada área.

Também questionou a suficiência da resolução da ANP que disciplina a atividade. Segundo o MPF, o modelo atribui aos próprios operadores parcela relevante da demonstração de segurança e não estabelece determinados parâmetros objetivos, como distâncias mínimas entre as zonas submetidas ao fraturamento e os aquíferos.

O representante do MPF ainda rebateu o argumento de que o gás natural poderia funcionar como combustível de transição energética. Para ele, a comparação deve considerar todo o ciclo produtivo, inclusive as emissões fugitivas de metano.

Ao final, propôs tese no sentido de considerar inválida a inclusão, em rodadas de licitação da ANP, de blocos destinados à exploração de óleo e gás de fontes não convencionais por fraturamento hidráulico, assim como os atos subsequentes que viabilizem a exploração, quando não houver prévia avaliação ambiental de área sedimentar ou instrumento estratégico e regional equivalente apto a avaliar os riscos socioambientais, em observância aos princípios da prevenção e da precaução.

Defensoria Pública

A Defensoria Pública concentrou sua manifestação na proteção das comunidades vulneráveis, dos povos tradicionais e das futuras gerações.

Segundo a instituição, os princípios da prevenção e da precaução não constituem uma opção política, mas dever jurídico decorrente da proteção constitucional ao meio ambiente e da exigência de compatibilização da atividade econômica com o desenvolvimento sustentável.

A Defensoria sustentou ainda que os riscos produzidos por atividades dessa natureza não são distribuídos igualmente e que populações vulneráveis tendem a suportar parcela maior dos impactos, apesar de muitas vezes terem menor participação nos processos decisórios.

Ao final, pediu que o STJ adote postura preventiva diante dos riscos, atuando antes da concretização de danos ambientais potencialmente irreversíveis.

Instituto Internacional de Educação e Cultura

O Instituto Internacional de Educação e Cultura dividiu sua manifestação em três pontos: impactos ambientais e à saúde, consequências climáticas e insuficiência de deixar a análise dos riscos exclusivamente para o licenciamento ambiental posterior.

A entidade citou estudos e experiências internacionais para sustentar que os possíveis danos do fracking não seriam meramente hipotéticos e destacou o elevado consumo de água associado à técnica.

Também argumentou que a autorização de uma nova atividade ligada a combustíveis fósseis deve ser analisada à luz dos compromissos climáticos brasileiros e das metas de descarbonização.

Quanto ao licenciamento, sustentou que deixar toda a avaliação para momento posterior à oferta dos blocos gera, além de dificuldades ambientais, custos econômicos e riscos jurídicos. Segundo a entidade, após a autorização de determinada atividade, empresas passam a direcionar recursos ao empreendimento e o próprio Estado pode ficar sujeito a conflitos caso licenças posteriores sejam negadas.

Ao final, requereu que a tese proposta pelo MPF fosse integralmente aderida.

Associação Interamericana para a Defesa do Ambiente

A Aida - Associação Interamericana para a Defesa do Ambiente sustentou que, diante de riscos graves e potencialmente irreversíveis e da atual insuficiência de informações, o princípio da precaução impede, nas condições atuais, o emprego do fraturamento hidráulico para exploração de fontes não convencionais.

A associação questionou a utilização de conceitos regulatórios abertos, como "distância segura" e "melhores práticas", quando, segundo afirmou, ainda não há informações hidrogeológicas suficientes para determinar esses parâmetros em todas as regiões.

Também rejeitou a avaliação fragmentada dos impactos, poço a poço, argumentando que, em escala industrial, os empreendimentos se multiplicam e podem produzir efeitos cumulativos.

Outro ponto destacado foi o impacto sobre povos indígenas. A entidade afirmou que blocos ofertados em determinadas bacias estão próximos ou sobrepostos a áreas de influência de terras indígenas e defendeu a observância da consulta prévia, livre e informada prevista na Convenção 169 da OIT.

Ao final, pediu que a 1ª seção reconheça que, diante das atuais insuficiências científica e regulatória, não estão presentes as condições jurídicas para autorizar o fracking de recursos não convencionais no Brasil.

Petra Energia

A Petra Energia, embora tenha investido na exploração por fraturamento hidráulico, defendeu a existência de erro de premissa fática e jurídica nas licitações realizadas pela ANP.

A empresa afirmou ter arrematado blocos na Bacia do São Francisco e realizado extensa campanha de mapeamento, com conhecimento e incentivo da agência reguladora.

Segundo a defesa, porém, as licitações partiram da premissa de viabilidade e sustentabilidade do fraturamento hidráulico no Brasil, questão que posteriormente passou a ser objeto de intensa controvérsia.

A empresa pediu que seja reconhecida a nulidade da 12ª Rodada e que, no julgamento do IAC, esse entendimento seja estendido à 7ª Rodada, alcançando os blocos da Bacia do São Francisco.

ANP

Em sentido contrário, a ANP defendeu que o fraturamento hidráulico de fontes não convencionais é juridicamente admissível no Brasil, desde que submetido a um sistema progressivo de controle.

A agência distinguiu três momentos: oferta e concessão dos blocos, exploração e eventual produção. Segundo sustentou, a concessão não representa autorização automática para empregar o fracking.

A ANP afirmou que o arcabouço regulatório evoluiu desde a 12ª Rodada e sustentou que a avaliação ambiental anterior à oferta é necessária, mas não precisa ocorrer exclusivamente por meio da Avaliação Ambiental de Área Sedimentar.

Para a agência, podem ser utilizados instrumentos equivalentes ou alternativos de avaliação regional. Posteriormente, caso se pretenda efetivamente utilizar o fraturamento hidráulico, o projeto deverá passar por análise específica das condições geológicas, ambientais e hídricas e obter as licenças, autorizações e permissões necessárias.

A ANP propôs tese segundo a qual a exploração de petróleo e gás de fontes não convencionais e o emprego do fracking são juridicamente admissíveis no país mediante controle progressivo e faseado; a AAAS não constitui requisito único e universal para a validade da outorga quando houver instrumentos equivalentes; e a concessão e a fase exploratória não autorizam automaticamente o uso da técnica.

União

Também favorável à possibilidade de utilização da técnica, a União sustentou que o princípio da precaução não deve ser confundido com uma proibição total e abstrata do fracking.

Segundo a manifestação, a licitação e a celebração dos contratos de concessão não autorizam, por si sós, o emprego da técnica. Entre a oferta dos blocos e sua eventual utilização haveria etapas sucessivas de controle, com estudos, planos específicos, licenciamento ambiental e fiscalização.

A União argumentou que a precaução deve operar dentro desse procedimento, justificando estudos rigorosos e condicionamentos diante da incerteza científica, mas não uma vedação antecipada a toda a técnica.

Também invocou a separação dos Poderes, afirmando que a formulação da política energética e a gestão dos recursos minerais envolvem atribuições do Executivo e exigem ponderação entre proteção ambiental, segurança hídrica, soberania energética e transição climática.

Por fim, destacou a importância estratégica de novas fontes de gás e petróleo diante da perspectiva de queda futura da produção brasileira e defendeu que a viabilidade de cada empreendimento seja examinada concretamente.

Petrobras

A Petrobras iniciou sua manifestação fazendo uma distinção entre a técnica de fraturamento hidráulico e seu emprego em fontes não convencionais.

Segundo a companhia, o fracking não constitui técnica experimental: é utilizado comercialmente há décadas e, no Brasil, teria sido empregado pela Petrobras desde 1961. A empresa afirmou ter identificado 13.341 operações de fraturamento hidráulico entre 1961 e 2024, sem prejuízo ambiental decorrente da técnica.

Para a Petrobras, a novidade discutida no IAC não está no fraturamento propriamente dito, mas em sua aplicação a fontes não convencionais.

A companhia também destacou o caráter faseado da exploração de petróleo e gás. Conforme ressaltou, a fase exploratória tem natureza de pesquisa e prospecção e eventual produção somente ocorre posteriormente, caso sejam identificadas reservas economicamente viáveis e tecnicamente seguras.

Assim, sustentou ser inadequado impedir previamente até mesmo a outorga de concessões destinadas à pesquisa, uma vez que cada etapa estaria sujeita aos respectivos controles e licenciamentos ambientais.

Associação dos Geólogos do Petróleo

A Associação dos Geólogos do Petróleo sustentou que a existência de riscos não deve ser confundida com impossibilidade de realização da atividade.

Segundo a entidade, décadas de desenvolvimento tecnológico permitem identificar, monitorar, gerenciar e mitigar riscos relacionados à integridade dos poços, à contaminação de aquíferos e à sismicidade induzida.

Quanto ao Aquífero Guarani, a associação afirmou que há diferença significativa de profundidade entre a reserva de água e as formações não convencionais, além da existência de uma extensa camada geológica impermeável entre elas.

A entidade ponderou, porém, que as características devem ser verificadas em cada local. Por isso, defendeu que o princípio da precaução não seja convertido em vedação genérica ao fracking e que os riscos sejam examinados conforme as condições geológicas de cada bacia e de cada projeto, especialmente no licenciamento ambiental.

ABPIP

Por fim, a ABPIP afirmou que os defensores da possibilidade jurídica do fracking não pretendem uma liberação ampla e irrestrita da técnica.

A associação defendeu a capacidade das autoridades ambientais e regulatórias brasileiras de controlar a atividade por meio do licenciamento, das normas da ANP e da fiscalização.

Também sustentou que os componentes dos fluidos empregados na atividade devem ser informados conforme a regulamentação e afirmou que o fracking é uma técnica madura, utilizada em larga escala internacionalmente.

Para a entidade, a experiência internacional e o arcabouço regulatório brasileiro permitem que os riscos sejam avaliados e administrados sem necessidade de proibição abstrata.

Ao final, a ABPIP aderiu às teses favoráveis ao reconhecimento da possibilidade de utilização do fraturamento hidráulico.

• Processo: REsp 1.957.818