Municípios podem explorar loterias e apostas? STF julga

O plenário do STF começou a analisar, nesta quarta-feira, 4, se os municípios têm competência constitucional para instituir e explorar serviços lotéricos e de apostas.

Em discussão está uma medida cautelar concedida pelo ministro Nunes Marques, em dezembro de 2025, que suspendeu, em todo o país, leis e decretos municipais que autorizavam essas atividades, além de determinar a paralisação das operações em andamento.

A controvérsia é analisada em ação ajuizada pelo partido Solidariedade. O julgamento chegou a ser iniciado no plenário virtual, mas foi levado à sessão presencial após pedido de destaque do ministro Flávio Dino.

Nesta tarde, os ministros ouviram as sustentações orais. A análise será retomada em sessão futura.

Entenda o caso

Na ação, o Solidariedade questiona leis e decretos municipais que instituíram loterias próprias ou autorizaram empresas privadas a explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas.

Segundo o partido, as normas locais invadem a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, prevista no art. 22, XX, da CF.

A legenda também sustenta que a multiplicação de loterias municipais compromete a fiscalização das atividades, prejudica a arrecadação tributária e permite que empresas sem autorização federal explorem serviços de apostas.

Suspensão

Em dezembro de 2025, ministro Nunes Marques acolheu o pedido cautelar e determinou a suspensão das normas municipais.

Para o relator, a exploração de loterias não constitui assunto de interesse predominantemente local, uma vez que envolve questões de regulação, fiscalização e proteção dos consumidores que ultrapassam os limites territoriais dos municípios.

O ministro destacou que o STF já reconheceu a possibilidade de Estados e do DF explorarem serviços lotéricos, mas considerou que esse entendimento não se estende automaticamente aos municípios.

Na decisão, Nunes Marques também apontou riscos de fragmentação regulatória e de enfraquecimento da fiscalização federal diante da expansão de loterias locais.

A cautelar suspendeu os atos normativos municipais, os procedimentos de licitação e credenciamento de empresas e as operações lotéricas já iniciadas.

Em caso de descumprimento, o ministro fixou multa diária de R$ 500 mil para municípios e empresas que mantiverem as atividades e de R$ 50 mil para prefeitos e presidentes de empresas responsáveis pela continuidade das operações.

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Sustentações orais

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Pela invalidade da exploração por municípios

Representando o Solidariedade, autor da ação, o advogado Ivan Cândido da Silva de Franco, da banca Mudrovitsch Advogados, destacou a expansão das loterias municipais, que passaram de 13 municípios identificados no ajuizamento da ação para mais de 70 até a concessão da liminar.

Como exemplo, citou Bodó/RN, cidade com cerca de 2,4 mil habitantes, onde 38 empresas haviam sido credenciadas para explorar atividades lotéricas, sem autorização federal. Segundo ele, licenças municipais eram utilizadas para permitir operações em âmbito regional ou nacional, contornando exigências regulatórias e comprometendo a livre concorrência.

Pela AGU, Isadora Maria Belém Rocha Cartaxo de Arruda ressaltou que a competência residual reconhecida pelo STF aos Estados e ao DF para explorar loterias não se estende aos municípios.

Alertou, ainda, para os riscos da pulverização da fiscalização entre mais de 5,5 mil municípios, especialmente diante dos impactos das apostas sobre a saúde mental e o endividamento familiar. Nesse contexto, citou dados do Ministério da Saúde que apontam aumento superior a 200% na procura por atendimentos relacionados ao jogo patológico no SUS entre 2018 e 2026.

Representando a ANJL - Associação Nacional de Jogos e Loterias, o advogado Pietro Cardia Lorenzoni concentrou sua manifestação nas apostas de quota fixa, sustentando que a exploração restrita aos limites municipais se mostrou economicamente inviável e levou empresas a operar nacionalmente, mesmo diante de exigências de geolocalização.

Também contestou a associação feita pela AGU entre a proibição das bets e o aumento das vendas em supermercados, afirmando que os dados apresentados não demonstram relação de causalidade.

Pelo Estado de São Paulo, a procuradora Renata Passos Pinho Martins destacou os riscos de sobreposição territorial, uma vez que loterias municipais passariam a operar em áreas já atendidas pelo serviço estadual, mas sob regimes distintos de fiscalização.

Como exemplo, citou o modelo paulista de concessão lotérica, estruturado por licitação, com exploração restrita ao território estadual e destinação das receitas de outorga à assistência social e à redução da vulnerabilidade.

Pela Caixa Econômica Federal, o advogado Jailton Zanon da Silveira destacou o caráter social das loterias federais, afirmando que cerca de 40% da arrecadação é destinada a políticas públicas.

Em contraponto, citou Bodó/RN, onde, segundo ele, apenas R$ 8 milhões de um total de R$ 415 milhões arrecadados teriam sido destinados ao município. Para o representante, a descentralização comprometeria o controle sobre a atividade e a destinação social dos recursos.

Pela validade da exploração por municípios

Em nome do prefeito de São Paulo/SP, a procuradora municipal Simone Andréa Barcelos Coutinho questionou o cabimento da ADPF, argumentando que as normas municipais poderiam ser contestadas nos Tribunais de Justiça estaduais.

No mérito, esclareceu que a capital paulista apenas autorizou a criação do serviço lotérico, sem implantá-lo. Defendeu que o interesse local deve considerar as particularidades de cada município, destacando a dimensão econômica e populacional de São Paulo, além da possibilidade de restringir as operações ao território municipal por mecanismos de geolocalização.

Representando a ANSEJA - Associação Nacional pela Segurança Jurídica dos Jogos e Apostas, a advogada Ana Sofia Cardoso Monteiro Signorelli defendeu as loterias municipais como fonte de financiamento de políticas públicas locais, destacando que 54% dos municípios brasileiros encerraram 2024 com déficit.

Sustentou que a competência da União para legislar sobre loterias não impede sua exploração pelos municípios e propôs um modelo de cooperação federativa, com observância das normas nacionais e exigências de transparência, integridade e fiscalização.

Pela Abrasf - Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais, o advogado Ricardo Almeida Ribeiro da Silva defendeu a necessidade de distinguir as apostas de quota fixa das loterias tradicionais, como sorteios e raspadinhas, que, segundo ele, possuem histórico de financiamento de atividades sociais e culturais.

Sob a perspectiva do federalismo fiscal, argumentou que a autonomia municipal permite a exploração de serviços para obtenção de receitas próprias. Como comparação, citou o Carnaval, cuja comercialização ultrapassa os limites territoriais das cidades sem afastar seu interesse local.

Ao final, pediu a improcedência da ação e a revogação da liminar, para permitir a exploração de loterias municipais dentro dos parâmetros federais..

• Processo: ADPF 1.212