Há decisões que resolvem uma controvérsia tributária e, de passagem, oferecem uma aula de Direito de Empresa. O julgamento do Tema 1.228 pela 1ª Seção do STJ é uma delas.
A pergunta submetida ao Tribunal era fiscal: o titular de serventia extrajudicial deve recolher a contribuição ao salário-educação? Atrás dela, porém, havia uma pergunta de outra natureza, e bem mais interessante: o titular de um cartório exerce atividade empresarial?
O STJ respondeu que não. E a fundamentação escolhida - o art. 966 do CC, e não apenas a legislação tributária - transforma um precedente sobre arrecadação em um precedente sobre conceitos.
Atividade econômica não se confunde com atividade empresarial
A primeira lição é também a mais elementar, e por isso mesmo a mais esquecida: o fato de uma atividade ter conteúdo econômico, gerar receita, organizar fatores de produção e empregar pessoas não significa, por si só, que estejamos diante de uma empresa.
O art. 966 do CC define o empresário como quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços. São quatro elementos cumulativos - profissionalidade, economicidade, organização e destinação ao mercado -, não uma lista da qual se possa escolher dois.
A atividade notarial e registral preenche alguns deles. Mas é serviço público exercido em caráter privado por delegação, nos termos do art. 236 da Constituição, submetido ao regime próprio da lei 8.935/1994. O relator do repetitivo, ministro Teodoro Silva Santos, sintetizou a ideia com precisão ao afirmar que o titular do cartório atua como longa manus estatal - e que essa condição o mantém fora do regime jurídico empresarial.
Organizar não é, aqui, empreender. É prestar.
A organização, isoladamente, não é elemento de empresa
Pode-se objetar que uma serventia tem estrutura, empregados, equipamentos, tecnologia, fornecedores, gestão financeira e controle de custos. Não seria isso uma organização empresarial típica?
O próprio CC já respondeu. O parágrafo único do art. 966 exclui do conceito de empresário quem exerce profissão intelectual, de natureza científica, literária ou artística - e o faz com uma ressalva expressa: ainda com o concurso de auxiliares ou colaboradores. A existência de equipe subordinada foi antecipada e neutralizada pelo legislador. Ter empregados nunca foi, sozinho, índice de empresarialidade.
E o notário é, por definição legal, profissional do direito dotado de fé pública, na dicção do art. 3º da lei 8.935/1994.
Resta a segunda parte do dispositivo, que é o verdadeiro contra-argumento e merece enfrentamento direto: o profissional intelectual será empresário se o exercício da profissão constituir elemento de empresa. A hipótese é a da absorção - a atividade intelectual deixa de ser o centro e passa a ser um entre vários fatores organizados por uma estrutura que a transcende.
Não é o que ocorre na serventia extrajudicial, por duas razões.
A primeira é a pessoalidade da delegação. Ela decorre de aprovação em concurso público, é atribuída a uma pessoa física determinada, não se transfere, não se cede e não se herda. A fé pública não se desprende do titular para ser exercida pela organização; a estrutura serve ao delegatário, e não o contrário. Falta, portanto, exatamente aquilo que a ressalva pressupõe.
A segunda é a ausência de autonomia organizativa. O empresário escolhe o objeto, o preço, o mercado e o momento de entrar e sair dele. O titular de cartório não escolhe nenhum: a competência é definida por lei, a remuneração é fixada por tabela de emolumentos, a circunscrição é territorialmente delimitada e o ingresso depende de concurso. Uma atividade cujos elementos essenciais são todos heterodefinidos dificilmente pode ser descrita como organizada pelo agente para a produção ou circulação de serviços no mercado.
Há estrutura, portanto. O que falta é a liberdade de organizá-la - e é ela que define o empresário.
A distinção entre a atividade empresarial e a atividade desenvolvida pelas serventias extrajudiciais pode ser melhor compreendida a partir dessa ideia de autonomia organizativa. Na concepção econômica de Ronald Coase1, a firma se caracteriza pela existência de uma esfera de coordenação consciente na qual o empresário substitui, em certa medida, o mecanismo de preços pela direção deliberada dos fatores de produção. Fora da firma, a alocação de recursos ocorre primordialmente por intermédio das transações de mercado; dentro dela, ao contrário, determinadas decisões passam a ser tomadas pelo entrepreneur-coordinator, a quem cabe organizar e dirigir os recursos empregados na atividade produtiva. Coase chega, nesse sentido, a identificar como traço distintivo da firma a substituição do mecanismo de preços pela coordenação exercida pelo empresário.
Essa formulação permite perceber que a organização empresarial não se reduz à existência de uma estrutura material composta por pessoas, bens e tecnologia. A empresa pressupõe um centro autônomo de decisões econômicas. O empresário define quais atividades serão desenvolvidas, quais recursos serão mobilizados, quais transações serão internalizadas, em que dimensão a organização atuará e até que ponto será economicamente conveniente expandi-la ou reduzi-la. Na formulação de Coase, a firma consiste precisamente no sistema de relações que surge quando a direção dos recursos passa a depender do empresário, sendo sua expansão determinada pela incorporação de novas transações à esfera de coordenação empresarial. O poder de organização, portanto, envolve não apenas a administração interna dos meios empregados, mas também a capacidade de determinar os contornos econômicos da própria atividade.
É justamente nesse aspecto que se evidencia uma diferença estrutural entre a empresa e a serventia extrajudicial. O empresário atua, em princípio, em um espaço de autonomia econômica no qual lhe compete escolher o objeto da atividade, estabelecer a estratégia de atuação, selecionar o mercado em que pretende operar, definir seus preços segundo as condições econômicas existentes, decidir sobre a expansão ou redução da atividade e, ressalvadas as limitações legais gerais, determinar o momento de ingresso ou de retirada do mercado. Esses elementos integram o conteúdo da própria liberdade de organização empresarial.
Nas atividades notarial e registral, ao contrário, os elementos essenciais da atuação são predominantemente heterodefinidos pelo ordenamento jurídico. O titular da serventia não escolhe livremente as atribuições que pretende exercer, pois sua competência decorre da lei e da delegação recebida. Não estabelece autonomamente o preço dos serviços, uma vez que a remuneração decorre de tabela legal de emolumentos. Não seleciona o território em que pretende competir, porque sua atuação se encontra vinculada à circunscrição definida normativamente. Também não ingressa livremente na atividade, pois o acesso à titularidade depende de concurso público e de delegação estatal. Em outras palavras, decisões que, no ambiente empresarial, constituem manifestações típicas da autonomia do agente econômico são, no âmbito das serventias extrajudiciais, previamente determinadas por normas externas ao titular.
Não se pretende, com isso, negar que o delegatário disponha de relevante margem de organização administrativa. Evidentemente, compete-lhe estruturar materialmente a serventia, contratar e dirigir prepostos, adquirir equipamentos, escolher soluções tecnológicas, distribuir funções internas e administrar os recursos necessários à adequada prestação dos serviços. Essa autonomia, entretanto, possui natureza predominantemente gerencial. Ela incide sobre os meios utilizados para executar uma atividade cuja configuração jurídica fundamental já se encontra previamente estabelecida pelo Estado. Há, portanto, diferença entre administrar uma organização e exercer autonomia empresarial sobre a conformação econômica da própria atividade.
A teoria de Coase auxilia a precisar essa distinção. Ao examinar as relações internas à firma, o autor observa que o empresário recebe, dentro de certos limites, o poder de direcionar os fatores de produção, permanecendo com ele a escolha concreta sobre sua utilização. A atividade empresarial pressupõe, assim, uma esfera relevante de decisões residuais a cargo do organizador. Nas serventias extrajudiciais, porém, a intensidade da disciplina normativa alcança justamente vários dos elementos constitutivos da atividade: objeto, remuneração, âmbito territorial, condições de ingresso e regime de prestação. O espaço decisório reservado ao titular concentra-se sobretudo na forma de execução do serviço, e não na definição econômica do serviço que será colocado no mercado.
Por essa razão, a mera presença de capital, trabalho, tecnologia e estrutura administrativa não parece suficiente para equiparar a serventia extrajudicial à empresa. A expressão “atividade econômica organizada”, quando tomada em sua dimensão econômico-funcional, pressupõe mais do que coordenação material de fatores produtivos: pressupõe que essa organização resulte de escolhas econômicas fundamentais atribuídas ao próprio agente. Quando os elementos essenciais da atividade são heterodefinidos pelo Estado, enfraquece-se precisamente o componente de autonomia que caracteriza a organização empresarial. O titular da serventia organiza os meios necessários ao cumprimento de uma função juridicamente delimitada, mas não dispõe, em sentido próprio, do mesmo poder de conformação econômica que caracteriza o empresário no mercado.
O CNPJ não cria empresa
O STJ afastou também o argumento de que a inscrição obrigatória da serventia no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica bastaria para caracterizar atividade empresarial. A atribuição do CNPJ não altera a natureza jurídica do titular, que permanece pessoa física, nem faz nascer empresa individual ou pessoa jurídica autônoma.
Vale insistir, porque a confusão é corrente na prática: CNPJ é cadastro, não é personificação. Ele cumpre função fiscal e de identificação, e alcança entes despersonalizados de toda ordem - condomínios, consórcios, fundos, sociedades em conta de participação. A equação "CNPJ = pessoa jurídica = empresa" está errada nos dois sinais de igualdade.
A equiparação tem limites - e são os do seu próprio fim
A Fazenda Nacional sustentava que os titulares de cartório, embora pessoas físicas, são equiparados a empresa para determinadas finalidades previdenciárias, na forma do parágrafo único do art. 15 da lei 8.212/1991.
O Tribunal recusou transportar a equiparação de um regime para o outro. Equiparação é técnica legislativa, e técnica finalística: vale para o campo em que foi instituída e não se propaga por analogia a outros regimes. Uma pessoa pode ser equiparada a empresa para certo efeito legal sem se tornar empresária para todos os efeitos jurídicos.
E aqui convém evitar a leitura excessiva do precedente. O STJ não declarou os cartórios imunes ao mundo tributário nem negou a dimensão econômica da atividade. O STF, ao julgar improcedente a ADIn 3.089/DF em 2008, já havia declarado constitucional a incidência do ISS sobre os serviços notariais e de registro, precisamente por reconhecer capacidade contributiva própria do delegatário. Os dois julgados convivem sem contradição - e é essa convivência que revela a tese com nitidez: a serventia tem conteúdo econômico tributável, mas o titular não é empresário.
Negar a natureza empresarial não é negar a existência de atividade econômica.
O que muda quando o sujeito não é empresário
O ponto costuma passar despercebido porque a discussão nasceu tributária. Mas a qualificação repercute muito além da contribuição discutida.
Não incide o regime da lei 11.101/05: não há falência nem recuperação judicial de serventia extrajudicial, porque o regime se dirige ao empresário e à sociedade empresária. Não há estabelecimento no sentido do art. 1.142 do CC, e, portanto, não há trespasse, nem cessão de fundo, nem aviamento negociável - o acervo material da serventia não circula, e a delegação se extingue com a morte ou a aposentadoria do titular, conforme a lei 8.935/1994. Não há nome empresarial, registro na Junta Comercial nem sucessão empresarial a transmitir. E a responsabilidade civil segue disciplina própria, a do art. 22 da lei 8.935/1994, na redação dada pela lei 13.286/16.
Nada disso é consequência tributária. É consequência conceitual.
O paralelo das associações civis
Essa consequência não é teórica, e outra frente da jurisprudência do STJ vem demonstrando isso - com custo social consideravelmente mais alto.
Em novembro de 2025, a 4ª turma julgou, por unanimidade, o REsp 2.008.646/RS, relatado pelo ministro Raúl Araújo, e negou às associações civis do Grupo Metodista - instituições de ensino com milhares de empregados e dezenas de milhares de alunos - legitimidade para requerer recuperação judicial. A decisão alinhou a 4ª turma ao entendimento já firmado pela 3ª, nos REsp 2.026.250 e REsp 2.175.284: a lei 11.101/05 dirige-se ao empresário e à sociedade empresária, e seu alcance não se amplia por interpretação extensiva.
A tese sustentada pelas recuperandas é precisamente aquela que o Direito de Empresa obriga a examinar: a ausência de finalidade lucrativa não impediria a configuração de atividade empresarial, desde que houvesse geração de riqueza e reinvestimento de excedentes, de modo que a associação que preenchesse os requisitos do art. 966 do CC deveria ter acesso ao regime recuperacional. O argumento é sério, e o Ministério Público chegou a acompanhá-lo. Ainda assim não prevaleceu.
Prevaleceu a mesma ordem de raciocínio que se veria depois no Tema 1.228: a relevância econômica da atividade não determina o regime jurídico do sujeito que a exerce. E o Tribunal acrescentou uma preocupação de coerência sistêmica - entidades que gozam de tratamento tributário favorecido justamente em razão de sua natureza não empresarial não podem, ao mesmo tempo, invocar os instrumentos reservados a quem se submete ao ônus do regime empresarial. Escolher o estatuto é assumir o conjunto.
As exceções, aliás, confirmam a regra. O acesso das cooperativas médicas e dos clubes de futebol aos mecanismos de insolvência veio de opção legislativa expressa, não de construção jurisprudencial. Onde o legislador quis equiparar, equiparou - e, mais uma vez, equiparou para uma finalidade determinada.
O paralelo com os cartórios é instrutivo pelo contraste. Serventias extrajudiciais e associações de ensino nada têm em comum quanto à origem, à função ou ao regime. Mas ambas movimentam recursos expressivos, empregam, contratam, endividam-se - e ambas permanecem fora do regime empresarial, porque a qualificação jurídica não se deduz do porte econômico.
Há, porém, uma diferença relevante quanto às consequências, e ela merece registro. No caso das serventias, a exclusão do regime falimentar não deixa vazio: a delegação é pessoal, revogável e fiscalizada pelo Poder Judiciário, e a insolvência do titular resolve-se pelos mecanismos próprios do regime administrativo a que se submete. Já no caso das associações civis economicamente ativas, o efeito é uma lacuna real - milhares de entidades sem qualquer via legal de reorganização de passivos, o que tende a se converter em encerramento de atividades. Reconhecer que a qualificação está tecnicamente correta não impede constatar que a solução, aqui, depende do legislador, e não do intérprete.
Ao intérprete cabe qualificar. Equiparar é tarefa do legislador.
O empregador que não é empresa
Há um desdobramento trabalhista que, a meu ver, é o mais elegante de todos - e que confirma o raciocínio do STJ a partir de um diploma bem mais antigo.
O art. 2º da CLT define o empregador como a empresa que assume os riscos da atividade econômica e admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviços. Se a definição parasse aí, o titular de cartório, que contrata sob o regime celetista e em nome próprio, ficaria fora dela. O § 1º resolve o problema por equiparação, alcançando os profissionais liberais e as entidades sem fins lucrativos que admitem empregados - e o faz com uma cláusula reveladora: para os efeitos exclusivos da relação de emprego.
Ou seja: a CLT já sabia, desde 1943, que existem empregadores que não são empresas, e teve o cuidado de delimitar o alcance da equiparação que criou. O que o STJ decidiu em 2026 é a mesma lição, transposta para o campo tributário. Quem é equiparado para um fim não se converte em empresário para todos.
Um vocabulário que continua indispensável
O julgamento permite recuperar distinções que a prática dissolve com frequência:
- empresa: a atividade econômica organizada, profissionalmente exercida para a produção ou circulação de bens ou serviços;
- empresário: o sujeito, pessoa física ou jurídica, que exerce essa atividade;
- sociedade empresária: uma das formas jurídicas pelas quais a atividade pode ser exercida;
- estabelecimento: o complexo de bens organizado para o exercício da empresa;
- pessoa jurídica: sujeito de direito que pode, entre outras possibilidades, ser empresário.
Não são sinônimos, e o caso dos cartórios demonstra o custo prático de tratá-los como se fossem.
Na prática jurídica, o raciocínio costuma correr no sentido errado: há organização, logo há empresa; há CNPJ, logo há pessoa jurídica; há empregados, logo há empresário.
A ordem correta é inversa. Primeiro se identifica a natureza jurídica da atividade. Depois se verifica a presença dos elementos caracterizadores da empresa e do empresário. Só então se define o regime aplicável.
O Tema 1.228, portanto, é mais do que um precedente tributário favorável às serventias extrajudiciais. É uma reafirmação da autonomia conceitual do Direito de Empresa - e a realidade econômica, por mais eloquente que seja, não dispensa a qualificação jurídica.
Diante de cada nova forma de organização econômica que surge, a primeira pergunta continua sendo a mesma:
estamos diante de uma empresa, ou apenas de uma atividade econômica submetida a regime jurídico próprio?
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Referências
COASE, Ronald H. The nature of the firm (1937). The nature of the firm: origins, evolution, and development, 1993, 18-33.
STJ, Primeira Seção, Tema Repetitivo 1.228 — REsp 2.068.273/RS, REsp 2.068.698/PR e REsp 2.068.695/RS, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, julgamento concluído em agosto de 2026, por maioria. Tese firmada: os notários e os oficiais de registro não são contribuintes da contribuição do salário-educação, prevista no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e instituída pelo art. 15 da Lei nº 9.424/1996.
STF, Pleno, ADI 3.089/DF, j. 13.02.2008 (constitucionalidade da incidência do ISS sobre os serviços notariais e de registro).
STJ, Quarta Turma, REsp 2.008.646/RS, Rel. Min. Raúl Araújo, j. 18.11.2025, unânime (ilegitimidade de associações civis para requerer recuperação judicial). No mesmo sentido, Terceira Turma, REsp 2.026.250 e REsp 2.175.284.
Código Civil, art. 966 e parágrafo único; arts. 1.142 e 1.144 a 1.146. Constituição Federal, arts. 212, § 5º, e 236. Lei nº 8.935/1994; Lei nº 8.212/1991, art. 15, parágrafo único; Lei nº 11.101/2005, art. 1º; CLT, art. 2º e § 1º.
1 COASE, Ronald H. The nature of the firm (1937). The nature of the firm: origins, evolution, and development, 1993, 18-33.