Legística imobiliária aplicada à incorporação imobiliária

A incorporação imobiliária costuma ser apresentada como uma sequência de etapas que se inicia com a escolha do terreno, passa pela estruturação jurídica e econômica do empreendimento, pela aprovação do projeto arquitetônico e pelo registro da incorporação, até alcançar a comercialização das unidades ao longo da obra, a obtenção do habite-se e a respectiva entrega. Essa representação, em certa medida simplória, facilita a compreensão inicial da atividade, mas não demonstra, por si só, as relações que se estabelecem entre as decisões tomadas ao longo do processo.

Na prática, cada empreendimento mobiliza o proprietário do terreno (também denominado terrenista), o incorporador, o construtor, investidores (quando for o caso), profissionais técnicos, instituições financeiras, órgãos municipais, cartórios, futuros adquirentes e outros agentes, cujas atuações se condicionam mutuamente. Uma informação produzida na esfera municipal pode repercutir no registro imobiliário, assim como uma característica da matrícula pode interferir na aprovação do projeto arquitetônico pelo município, na negociação do terreno, na obtenção do financiamento da obra e na própria viabilidade econômica da incorporação.

A lei 4.591/1964 reconhece essa dimensão coordenadora ao definir a incorporação como a atividade destinada a promover e realizar a construção para alienação de unidades autônomas, e ao atribuir ao incorporador a responsabilidade pela coordenação e pela conclusão do empreendimento (BRASIL, 1964, arts. 28 e 29)1. A atividade não se resume, portanto, à construção do edifício ou à venda das futuras unidades. Ela pressupõe a articulação de relações jurídicas, técnicas, econômicas e institucionais, que precisam permanecer coerentes durante todo o processo.

Este artigo sustenta que a legística pode contribuir para a análise dessa complexidade, ao oferecer um método capaz de relacionar normas, procedimentos, instituições, agentes e os efeitos pretendidos e efetivamente produzidos pelas decisões tomadas ao longo da incorporação. A expressão legística imobiliária é aqui utilizada para designar a aplicação das perguntas e dos instrumentos da legística aos problemas regulatórios e decisórios do setor imobiliário. Para percorrer as etapas desse método, este artigo recorre também à AED - Análise Econômica do Direito, que auxilia na leitura dos incentivos dos agentes, na comparação dos custos de cada alternativa e na distribuição dos riscos decorrentes das escolhas.

Nomear essa aplicação é útil porque o setor imobiliário reúne normas urbanísticas, ambientais, registrais, societárias e contratuais que geralmente não são tratadas de forma articulada entre si. A legística imobiliária oferece um método que convida a nadar contra essa maré de fragmentação regulatória, ampliando a capacidade de compreender como essas normas se relacionam ao longo do processo e contribuindo para torná-lo mais célere, seguro e previsível.

O problema da inconsistência documental na incorporação

O incorporador pode cumprir isoladamente diversas exigências e, ainda assim, encontrar dificuldades decorrentes da falta de compatibilidade entre documentos e procedimentos, inclusive no momento do registro da incorporação no Cartório de Registro de Imóveis. A matrícula pode apresentar determinada descrição do imóvel, enquanto os documentos municipais registram informações diferentes sobre o bem, como área do terreno, titular, endereço ou existência de edificação. Se a inconsistência for percebida somente em uma fase avançada da incorporação, sua correção poderá exigir a regularização do terreno, a revisão do projeto arquitetônico, a reorganização do cronograma da obra ou mesmo a  reavaliação dos compromissos financeiros assumidos.

Vale dizer que tal inconsistência nem sempre decorre da ausência de normas, pois, em muitos casos, existem regras, competências definidas e documentos formalmente previstos. O problema pode estar na distribuição dos dados e das informações sobre o mesmo imóvel entre órgãos que trabalham com bases, finalidades e critérios próprios, sem a necessária interoperabilidade.

O Banco Mundial identificou essa dificuldade ao examinar os procedimentos de registro de propriedades no Brasil. Segundo o relatório Doing Business Subnacional Brasil 2021, o registro de imóveis e os setores municipais responsáveis pelas informações fiscais e urbanísticas administram dados relacionados às mesmas propriedades, sem que exista uma base de dados única que reúna todas as informações cadastrais e dominiais. Com isso, os interessados precisam consultar diferentes fontes e, frequentemente, assumem a responsabilidade pela circulação das informações entre as instituições envolvidas (BANCO MUNDIAL, 2021, p. 9-10)2.

Essa constatação converge com o diagnóstico desenvolvido na tese de doutorado da autora que dá origem a esta reflexão, segundo o qual os entraves enfrentados no registro da incorporação imobiliária são, em grande medida, decisórios. Eles decorrem da falta de padronização dos procedimentos, da subjetividade dos critérios adotados na qualificação dos títulos e da desarticulação entre as normas e os órgãos que participam da cadeia da incorporação (MAGALHÃES, 2025)3. A mesma divergência entre dados da matrícula e cadastro municipal pode, assim, receber tratamentos distintos conforme o Cartório, o município e o momento em que é apresentada, o que amplia a incerteza de quem precisa planejar o empreendimento.

Os efeitos dessa fragmentação ultrapassam o simples aumento do número de documentos e custo para (re)emissão. Quando dados que deveriam ser compatíveis não convergem, a incerteza interfere na definição do que efetivamente pode ser construído no local, na estimativa dos prazos, na distribuição das responsabilidades e na avaliação dos riscos do empreendimento.

Vale dizer que essas consequências variam conforme o momento em que a inconsistência é percebida. Uma divergência identificada durante a análise inicial do terreno, pode ser considerada na negociação ou tratada como condição para o prosseguimento do negócio. A mesma divergência, quando descoberta depois da aprovação do projeto arquitetônico, da contratação do financiamento da obra ou do início da comercialização das futuras unidades autônomas, acaba por restringir as alternativas disponíveis ao incorporador, ampliar o custo da correção e, consequentemente, pode reduzir a margem de lucro da operação.

A complexidade dessas variáveis ajuda a compreender por que a incorporação imobiliária exige experiência, conhecimento especializado e capacidade de coordenação. Por essa razão, a qualidade do procedimento não pode ser examinada somente a partir da conclusão formal de cada etapa. É necessário compreender como as etapas se relacionam, quais informações são utilizadas, quando elas precisam estar disponíveis, e de que maneira uma decisão interfere nas fases seguintes.

Essa mudança de perspectiva aproxima a incorporação imobiliária da abordagem proposta pela legística. A aproximação decorre da existência de um problema decisório comum à elaboração normativa e à atividade do incorporador, uma vez que, em ambos os casos, a escolha de uma resposta adequada depende da compreensão da situação existente, das causas do problema, dos agentes afetados, dos objetivos perseguidos, das alternativas disponíveis e dos efeitos que cada alternativa pode produzir.

A legística como método de decisão para o incorporador

Jean Daniel Delley parte da compreensão de que a elaboração legislativa deve ser antecedida por um procedimento metódico de análise. Antes da redação da norma, é necessário conhecer a situação existente, identificar o problema, estabelecer os objetivos, examinar as soluções possíveis, avaliar seus efeitos e acompanhar os resultados da intervenção escolhida (DELLEY, 2004, p. 101-143)4. Essa estrutura desloca a atenção da norma considerada isoladamente para o processo decisório que justifica sua criação e orienta sua aplicação.

Luzius Mader distingue, nesse campo, as dimensões material e formal da legística. A material está relacionada ao conteúdo e à efetividade da legislação, o que envolve o diagnóstico, a definição dos objetivos, a avaliação dos impactos e a verificação dos resultados alcançados. A formal, por sua vez, atua sobre a comunicação normativa, a estrutura, sistemática, a inteligibilidade e o acesso ao conteúdo das normas (MADER, 2007, p. 199-203)5.

A legística tem por objeto as normas em geral, inclusive aquelas que disciplinam o setor imobiliário. Seus instrumentos, contudo, não se restringem ao processo de elaboração normativa. Eles também podem orientar o Poder Executivo na formulação e na execução de políticas públicas e, também, podem ser utilizados nas relações privadas, pelo particular que precisa compreender sua posição dentro do contexto normativo em que atua.

No setor imobiliário, esse uso ampliado do método pode ser compreendido em dois planos. No primeiro, mais próximo da função tradicional da Legística, seus instrumentos servem à avaliação das normas e dos procedimentos que disciplinam a atividade imobiliária, permitindo investigar se as exigências existentes respondem aos problemas que justificaram sua criação, se os agentes compreendem suas responsabilidades, se as informações necessárias circulam adequadamente e se os procedimentos produzem os efeitos pretendidos. No segundo, esses mesmos instrumentos são empregados pelo incorporador, que atua em um ambiente regulado e precisa identificar problemas, reunir informações dispersas, compreender as responsabilidades dos envolvidos, comparar as alternativas jurídica e tecnicamente admissíveis e antecipar as consequências de cada escolha.

Nesse segundo plano, a legística organiza as análises sob várias óticas, tais como a registral, urbanística, ambiental, contratual e econômica, dentro de um percurso decisório comum, permitindo compreender como informações produzidas em campos distintos se condicionam, e em que momento devem ser consideradas.

Muitas das falhas que impedem o sucesso de uma incorporação estão relacionadas ao desconhecimento de uma diretriz aplicável a determinado procedimento. E isso ocorre com frequência, porque as orientações estão dispersas entre diferentes áreas do conhecimento e órgãos diversos, sendo difícil que o incorporador, ou seu time, domine todas ao mesmo tempo. O insucesso, porém, também pode ter origem no fato de o incorporador conhecer isoladamente as diretrizes relevantes, mas não perceber como elas se relacionam. Consideradas separadamente, cada uma oferece uma orientação específica. Analisadas em conjunto, podem alterar o rumo do empreendimento e os fundamentos da tomada de decisão.

E é nesse aspecto que a Legística pode contribuir, pois uma de suas premissas consiste justamente em compreender o cenário sobre o qual se pretende atuar, seja para legislar, para formular ou executar uma política pública, seja para orientar a conduta de quem utiliza o sistema, e precisa se adequar às suas regras. Na dimensão material, ela contribui para verificar a correspondência entre problema, objetivo, instrumento e resultado, o que auxilia o incorporador a compreender como diretrizes isoladas se relacionam e a evitar decisões tomadas sem considerar o conjunto. Na dimensão formal, favorece a organização das exigências, a padronização da terminologia e a elaboração de documentos que permitam aos destinatários compreender o que deve ser feito, por qual motivo e em qual etapa.

Para conhecer a situação existente, comparar as alternativas e avaliar seus efeitos, o método legístico precisa de instrumentos capazes de examinar como os agentes reagem aos arranjos técnicos e jurídicos, e quanto custa cada caminho. É nesse ponto que a AED - Análise Econômica do Direito se integra ao percurso legístico, permitindo examinar os incentivos, os custos de transação, a alocação dos riscos e as respostas prováveis dos agentes diante das diferentes soluções.

Em The Problem of Social Cost, Ronald Coase demonstrou que a análise das soluções jurídicas não pode ignorar os custos envolvidos na negociação, na obtenção de informações, na celebração dos acordos e na execução das obrigações. Em um ambiente no qual esses custos existem, a escolha entre diferentes estruturas influencia no resultado produzido (COASE, 1960, p. 15-19)6.

Na incorporação imobiliária, os custos de transação aparecem na busca por informações, na compatibilização dos documentos, na negociação com o proprietário do terreno, no atendimento das exigências administrativas e registrais, na coordenação entre profissionais e na revisão de decisões tomadas com base em informações incompletas. A identificação desses custos permite compreender por que dois procedimentos formalmente possíveis para atender à mesma exigência regulatória, podem produzir resultados bastante diferentes para o incorporador.

Assim, quando o método legístico exige conhecer a situação existente e identificar os agentes, a AED auxilia na compreensão dos incentivos que orientam suas condutas. Quando exige comparar alternativas, oferece critérios para examinar os custos de informação, negociação, espera e execução associados a cada uma. Quando exige avaliar efeitos, permite verificar como os riscos são distribuídos entre os envolvidos e quais comportamentos essa distribuição tende a produzir. A Legística conduz o percurso decisório, enquanto a AED fornece parte dos instrumentos para percorrê-lo.

Esse percurso, contudo, tem limites que decorrem do próprio ambiente regulatório. Verificar a correspondência entre problema, objetivo, instrumento e resultado não conduz necessariamente à redução das exigências existentes ao longo do processo, pois as normas urbanísticas, ambientais e registrais exercem funções distintas de proteção, cada uma dentro de sua esfera de regulação. O problema surge quando o procedimento destinado a atender determinada finalidade acumula duplicidades, informações incompatíveis ou práticas pouco transparentes, dificultando o cumprimento dos diferentes regramentos. Nessas situações, o mecanismo concebido para oferecer proteção pode acabar produzindo maior insegurança jurídica, e a atuação diligente do incorporador reduz, mas não elimina, a exposição de seus empreendimentos às oscilações do mercado imobiliário, tanto em seu aspecto econômico quanto, especialmente, no jurídico-regulatório.

Mesmo diante desses limites, o uso do método legístico modifica a forma de examinar os entraves encontrados no cotidiano profissional. A análise deixa de se limitar à identificação do documento ausente ou da exigência ainda não cumprida, e passa a abranger a causa da inconsistência, o momento em que poderia ter sido identificada, os agentes afetados, as alternativas disponíveis e os efeitos jurídicos, econômicos e institucionais decorrentes de cada solução.

Essa compreensão alimenta um ciclo virtuoso, no qual os erros passam a ser entendidos em sua origem para que não se repitam nos empreendimentos seguintes, e o incorporador deixa de depender apenas das exigências e orientações formuladas por terceiros, pois passa a saber por que determinado problema surgiu e como pode ser solucionado.

Uma aplicação prática da legística imobiliária

A aplicação do método legístico pode ser observada em uma situação recorrente na análise de terrenos destinados à incorporação. Considere-se a hipótese em que a descrição do imóvel constante da matrícula não corresponda integralmente às informações do cadastro municipal sobre esse mesmo imóvel, seja quanto à área do terreno, ao endereço, à titularidade, à área construída ou mesmo à existência de edificação no local. Embora a divergência possa aparecer inicialmente como uma pendência documental, seu alcance pode ultrapassar a obtenção de uma certidão ou a correção de um dado isolado, sobretudo em um ambiente no qual a mesma inconsistência pode ser tratada de maneiras diferentes pelos órgãos envolvidos.

A aplicação do método começa pela formulação adequada do problema. A questão não se limita a descobrir qual documento contém a informação correta, mas envolve compreender por que diferentes instituições registram dados incompatíveis sobre o mesmo imóvel, quais decisões já foram tomadas com base nessas informações e em que medida a divergência interfere na utilização pretendida para o terreno. A partir desse diagnóstico, o objetivo também se torna mais preciso, qual seja, estabelecer uma base documental e jurídica suficientemente segura para decidir sobre a aquisição do imóvel, a configuração do projeto arquitetônico e a continuidade da incorporação, antes que sejam assumidos compromissos de difícil reversão.

A análise deve, então, identificar os agentes envolvidos e as informações que cada um produz ou utiliza. O Registro de Imóveis mantém a matrícula e os títulos anteriores; o município detém o cadastro imobiliário, as informações tributárias e os atos de aprovação e regularização da edificação; os profissionais técnicos elaboram as plantas e os levantamentos que retratam a situação efetivamente encontrada no terreno; o proprietário conhece o histórico do imóvel; e, conforme o estágio da operação, as instituições financeiras passam a exigir e utilizar esse conjunto de informações. Cabe ao incorporador confrontá-las para compreender a origem da divergência. Nessa etapa, a AED auxilia a perceber que cada um desses agentes atua a partir de incentivos próprios e que obter e compatibilizar as informações que produzem tem custo, o que ajuda a explicar por que uma divergência pode permanecer despercebida até que alguém precise suportar suas consequências.

Somente depois desse levantamento é possível comparar as alternativas. Conforme a natureza da inconsistência, pode-se cogitar a retificação da matrícula, a regularização administrativa do terreno ou da edificação nele existente, a adaptação do projeto, a inclusão de condições específicas no negócio de aquisição do terreno, a renegociação das obrigações assumidas, o adiamento da operação ou, quando a incompatibilidade comprometer a viabilidade pretendida, a desistência do empreendimento.

Vale dizer que nenhuma dessas alternativas é adequada de maneira abstrata, uma vez que a tomada de decisão a ser realizada depende da compreensão quanto à origem da divergência, das providências técnica e juridicamente admissíveis, dos agentes que precisam participar da solução e do estágio em que o problema foi identificado. Dentro das opções admissíveis, a comparação envolve ainda custos de informação, negociação, espera, revisão e imobilização de recursos, que variam significativamente de uma alternativa para outra.

A avaliação dos efeitos encerra essa análise. Devem ser considerados os custos diretos e indiretos da regularização, o tempo necessário para sua conclusão, a eventual revisão do projeto, a repercussão sobre o financiamento, a imobilização de recursos e o custo de oportunidade decorrente do atraso. Também precisam ser examinados os efeitos sobre a segurança da aquisição, a regularidade do registro da incorporação e a proteção dos futuros adquirentes. Nessa etapa, é necessário identificar quem suportará os riscos da regularização e, sempre que houver margem para negociá-los, avaliar os incentivos produzidos pelo arranjo contratual escolhido.

Como já se observou, o momento em que a inconsistência é percebida assume importância central em uma incorporação, pois, quanto mais cedo ela é identificada, mais tempo há para compreender sua origem e avaliar as formas de resolvê-la, e maior é a margem para escolhas eficientes por parte do incorporador, como condicionar a aquisição, distribuir responsabilidades ou abandonar a operação, alternativas que se estreitam à medida em que o empreendimento avança.

No exemplo tratado neste tópico, a legística imobiliária transforma uma pendência aparentemente isolada, em um percurso estruturado de decisão. O método relaciona o problema, os objetivos, os agentes, as informações necessárias, as alternativas disponíveis e os efeitos esperados, permitindo que o incorporador compreenda não apenas o que precisa ser regularizado, mas também por que, por quem, em qual momento e com quais consequências. A qualidade da decisão pode, assim, ser avaliada a partir de duas perspectivas complementares: (i) se os objetivos e os interesses técnico e juridicamente relevantes foram identificados e justificados, e (ii)  se o arranjo escolhido é capaz de alcançá-los sem impor custos desnecessários ou criar incentivos contrários ao resultado pretendido.

Conclusão

A aplicação da legística imobiliária à incorporação permite reunir dimensões que frequentemente são analisadas de maneira fragmentada. A norma, o documento, o agente, o custo e o efeito deixam de aparecer como elementos independentes e passam a ser compreendidos a partir das relações que mantêm entre si dentro do processo. Torna-se possível avaliar então não somente se determinada exigência para o saneamento de uma inconsistência foi cumprida, mas também se o caminho escolhido para cumpri-la é o mais adequado e o menos custoso para o incorporador, dentro das alternativas admissíveis.

A qualidade e a margem de lucro de uma incorporação imobiliária, portanto, não dependem somente do cumprimento formal das exigências necessárias ao seu registro. Elas também estão relacionadas à coerência entre as informações sobre o imóvel, à coordenação entre os agentes e à possibilidade de identificar problemas enquanto ainda existem alternativas para enfrentá-los. Essa capacidade deve ser buscada pelo incorporador e por seus colaboradores, pois é ela que favorece os resultados pretendidos com a incorporação, que envolvem a obtenção de retorno econômico com a comercialização das unidades autônomas e a entrega regular do empreendimento.

No plano regulatório, ao tornar essas relações mais visíveis, a legística imobiliária pode contribuir para uma regulação capaz de preservar as proteções juridicamente necessárias e, ao mesmo tempo, reduzir as incertezas decorrentes da própria organização dos procedimentos. No plano da atuação privada, oferece ao incorporador um percurso estruturado para decidir em um ambiente marcado pela fragmentação normativa e informacional, no qual a Análise Econômica do Direito auxilia a compreender os incentivos, os custos e os riscos de cada escolha.

Propõe-se, assim, o método legístico como um instrumento à disposição do incorporador, para que ele compreenda melhor o ambiente normativo e regulatório em que atua e, com isso, tome decisões mais conscientes e assertivas, com reflexos positivos sobre os resultados econômicos da incorporação.